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財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及其特點(diǎn)

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的含義

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是在處理中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)，協(xié)調(diào)上下級(jí)財(cái)政之間關(guān)系的一項(xiàng)重要制度。它通過(guò)垂直的即上一級(jí)財(cái)政流向下一級(jí)財(cái)政的資金流動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)政府的補(bǔ)助，或從同級(jí)的富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的資金流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平提供能力的均等化。最早提出轉(zhuǎn)移支付概念的是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古，他在1928年出版的《財(cái)政學(xué)研究》中第一次使用這一概念。

建立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，其目的是為了解決地方政府收支不平衡的問(wèn)題，以及因地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而引起的全國(guó)公共服務(wù)水平不均衡的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有重要作用：一是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為地方政府提供穩(wěn)定的收入來(lái)源，彌補(bǔ)其收支差額，這是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的最基本作用。這一制度增強(qiáng)了地方政府提供本地區(qū)公共物品和服務(wù)的能力，有利于實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的縱向平衡。二是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以在一定程度上解決各地方之間因財(cái)政狀況不同而造成的公共服務(wù)水平的不均等。三是實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府通過(guò)對(duì)地方政府的專項(xiàng)撥款，可以對(duì)地方的財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)節(jié)，體現(xiàn)中央政府的政策意圖，使地方政府行為符合中央政府的宏觀調(diào)控政策，從而有利于增強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的控制能力。 .

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)

（1）完整性。從轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、種類、方式，到具體因素和數(shù)額的確定分配與監(jiān)督，都要有一整套科學(xué)、完整的制度安排。

（2）對(duì)稱性。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力，與能夠滿足該級(jí)政府承擔(dān)、履行的事權(quán)職責(zé)需求相對(duì)應(yīng)。

（3）科學(xué)性。轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)要科學(xué)、合理、規(guī)范、周密，這樣才能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的公平性、公正性，才能達(dá)到轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)縱向政府間和橫向區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化。

（4）統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在確定分配考核因素

時(shí)，應(yīng)該按照統(tǒng)一、規(guī)范、明確、公開(kāi)的制度規(guī)定進(jìn)行；同時(shí)，還需要根據(jù)各地的不同情況，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，使得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量能夠與本地的實(shí)際情況相符合。如一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)主要取決于轉(zhuǎn)移支付資金總量、地方收支缺口、各地財(cái)政困難程度等因素。

（5）法制性。轉(zhuǎn)移支付是政府間利益關(guān)系的再調(diào)整。如果沒(méi)有嚴(yán)格、明確的法律制度約

束，轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中往往會(huì)存在暗箱操作、人為干擾、不公平、不公正等問(wèn)題。因此，轉(zhuǎn)移支付制度在許多國(guó)家都以法律形式予以規(guī)范。

（二）我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分類

轉(zhuǎn)移支付的具體形式有很多種，但一般都可以歸結(jié)為均衡撥款與專項(xiàng)撥款兩大類。通常

情況下，對(duì)于地方事權(quán)范圍的支出項(xiàng)目，中央政府通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)施財(cái)力匹配與均衡；

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)格限于中央委托事務(wù)、共同事權(quán)事務(wù)、效益外溢事務(wù)和符合中央政策導(dǎo)向事

務(wù)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一國(guó)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)取決于本國(guó)特定國(guó)情，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的參照。美國(guó)是分權(quán)國(guó)家的典型代表，但美國(guó)是少有的沒(méi)有建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度的國(guó)家，聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付全部以?？詈头诸愞D(zhuǎn)移支付方式下達(dá)，州政府的資金自主使用權(quán)限受到較大限制。日本是單一制國(guó)家，相對(duì)集權(quán)，但日本每年的地方交付稅（屬于均衡撥款）都要高于國(guó)庫(kù)支出金（屬于專項(xiàng)撥款）。

2.我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分類

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移：支付由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付組成。

（1）一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出，由地方統(tǒng)籌安排。建立和完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，有效緩解了困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，對(duì)保障地方政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本公共支出需要發(fā)揮了重要作用。目前，一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付等具體項(xiàng)目。

均衡性轉(zhuǎn)移支付，是指按照公平、公正、循序漸進(jìn)原則，主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差額及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模等客觀因素，按統(tǒng)一公式計(jì)算確定的轉(zhuǎn)移支付。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入依據(jù)各地工業(yè)增加值等指標(biāo)測(cè)算，旨在衡量各地財(cái)政收入能力，反映各地政府的收入努力程度；標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出按照各地總?cè)丝?，并適當(dāng)考慮面積、海拔、溫度、距離、少數(shù)民族人口比重等因素測(cè)算。

民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，是指按照《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中央財(cái)政從2000年起設(shè)立民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付對(duì)象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州；從2006年起中央財(cái)政將53個(gè)非民族省區(qū)及非民族自治州管轄的民族自治縣納人民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有民族地區(qū)的全覆蓋，參照前3年全國(guó)增值稅平均增長(zhǎng)率滾動(dòng)遞增。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，對(duì)調(diào)動(dòng)民族地區(qū)增收積極性，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

（2）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，需要按規(guī)定用途使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具體項(xiàng)目比較多。

3.稅收返還制度

稅收返還是1994年實(shí)施分稅制和工商稅制改革時(shí)，中央為了保證財(cái)稅體制改革順利進(jìn)行，保持各個(gè)地方的既得利益而采取的一種補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)際是將因財(cái)政體制改革而集中到中央的收入“存量”返還給地方。目前，中央對(duì)地方稅收返還包括分稅制體制改革后的“兩稅返還” （即增值稅、消費(fèi)稅返還）所得稅基數(shù)返還（即企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅分享改革后的基數(shù)返還）和成品油價(jià)格與稅費(fèi)改革稅收返還。

（三）進(jìn)一步完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1.合理使用轉(zhuǎn)移支付方式

在明確劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任基礎(chǔ)上，逐步做到屬于地方政府的事務(wù)，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財(cái)政原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助；屬于中央委托事務(wù)的，中央財(cái)政通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付足額安排資金；屬于中央地方共同事務(wù)和支出責(zé)任的支出，明確各自的負(fù)擔(dān)比例。

2.進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先彌補(bǔ)禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的收支缺口，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。積極扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展。分類規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。充分發(fā)揮好一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付各自的功能作用。

3.提高轉(zhuǎn)移支付的法制化水平

制定出臺(tái)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例》，在此基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。