哪里有風險，哪里就牢筑“防火墻”

     如何將企業(yè)管理手段嫁接到公共財政管理領域，有效防范財政資金運行風險？江蘇省南京市六合區(qū)探索用制度鎖定風險，建立財政內控機制，初步構建起了“權力制衡、權責一致、風險控制”的工作機制，為財政科學化、精細化管理探出了一條新路。

　　切入源頭，積極探索——風險管理移植公共財政

　　六合區(qū)是江蘇省會南京市的北大門，北接安徽省天長市，東鄰揚州市，南臨長江“黃金水道”，屬長江下游“金三角”經濟區(qū)。2002年5月，經國務院批準，原六合縣與原大廠區(qū)合并成立新的六合區(qū)。獨特的區(qū)位優(yōu)勢，使六合區(qū)逐步融入南京市主城區(qū)，經濟社會加速發(fā)展，財政支出規(guī)模日益增大。但與此相伴生，防范財政運行風險，成為公共財政管理的盲點與難點，也引起了六合區(qū)財政人的思考。

　　“企業(yè)管理理念完全可以借鑒到公共財政管理中來。”六合區(qū)財政局局長楚琢玉說，“當內部控制和風險管理日益成為企業(yè)管理的重要內容和有效手段的同時，行政管理領域反應還不夠敏感，風險管理機制尚顯不足。”楚琢玉向記者透露了建立內控機制的動因，“不斷查處的腐敗案件，給我們敲響警鐘：內控缺失‘猛于虎’，強化內控勢在必行。”

　　在楚琢玉看來，內控建設是一項固根本、管長遠、保安全的基礎性工作，是防范財政資金風險的必然選擇。他認為，建立和實施內控制度，將財政工作的責任合理分解到每個具體工作崗位，責任到人到崗，可以形成職能清晰、權責明確、運轉高效、制衡有力的財政工作機制，全面防范和控制財政業(yè)務各環(huán)節(jié)風險。

　　也正是在這樣的思路指引下，從2007年9月開始，六合區(qū)財政局發(fā)揚首創(chuàng)精神，主動創(chuàng)新，積極探索，把企業(yè)管理手段嫁接到公共財政管理領域，把成本、績效、控制等理念貫穿基礎管理全過程。經過調研、論證、試點，以“清理職權→科學分權→排查風險→實時監(jiān)控→完善制度體系→形成監(jiān)控機制”的源頭防范風險工作模式輪廓逐漸清晰。

　　2009年3月，歷時一年半的實踐，經過幾易其稿，長達476頁、近30萬字的江蘇省縣級首個內控機制建設工作指導文件——《南京市六合區(qū)財政局內部控制制度》破繭而出。六合區(qū)區(qū)委書記李世貴在看到該文件后當即做出批示，稱區(qū)財政局一班人貼近實際，主動創(chuàng)新，建立財政內控制度，全面規(guī)范財政管理活動，在制度創(chuàng)新上做出了有益的探索，值得肯定和推廣。

　　權責一致，制衡有力——權力運行流程一清二楚

　　1項基本規(guī)范、15項科室職能、60項崗位職責、66項財政業(yè)務、66幅流程圖、410個風險點、410條風險控制措施、346張控制表——這一系列數字構建起了“權力制衡、權責一致、風險控制”的財政內控工作機制，為權力運行筑牢“防火墻”。

　　翻開六合區(qū)財政局精心編制的《內部控制制度》，記者看到，從部門預算、非稅收入資金收支計劃編制，到預算指標、國庫集中支付管理，從財政實撥資金、財政統(tǒng)一發(fā)放工資管理，再到財政總決算、政府性投資項目資金管理等，對這8個模塊均制定了相應的內控制度，對其業(yè)務節(jié)點定量化分析和風險點識別均做出了明確的規(guī)定。制度條文與圖表有機結合，形象直觀，通俗易懂，一目了然。

　　在業(yè)務流程分析表上，記者很快找到了預算指標管理的業(yè)務概述、政策依據和業(yè)務流程圖。流程圖上形象地畫出了“預算單位申請→業(yè)務科室初審→局領導復審→預算科總指標下達→業(yè)務科室明細指標下達→預算科指標登記”等6個業(yè)務節(jié)點流程。

　　制度建設始終是六合區(qū)內控機制建設的一條主線。楚琢玉告訴記者，基層財政部門受人手限制，往往一個科室只有2—3人，有的科室甚至對應省、市財政部門多個處室職能。對此，六合區(qū)財政局根據不相容崗位分離的原則，結合科室業(yè)務和工作流程，將全局15個科室劃分為60個不同崗位，根據崗位設置合理調配人員，各負其責、各司其職，確保做到授權、批準、業(yè)務經辦、資金撥付、會計記錄、稽核檢查等崗位分離，崗位之間權責分明、相互制約、相互監(jiān)督，形成了有效的分工和制衡機制。

　　記者了解到，在內部制度建立過程中，六合區(qū)財政局不是直接根據現有業(yè)務流程進行風險識別和評估，而是針對每一項業(yè)務，從“應該怎么做”而不是“現在是怎么做”的角度，進行規(guī)范性分析，找出原有內部控制體系中存在的問題。在全面分析、審視和優(yōu)化制度及流程的基礎上，再根據新的流程進行節(jié)點風險的識別與分析，確定與新流程相適應的風險應對策略和措施，并固化在具體的管理辦法、控制流程和實施細則之中，體現了流程優(yōu)化再造與風險管理的有機結合。

　　“通過制定規(guī)范化、系統(tǒng)性的業(yè)務流程，使每個財政干部熟知各節(jié)點管理內容和要求，了解各環(huán)節(jié)風險點和控制措施，這樣可操作性很強。”六合區(qū)財政局國庫科科長陳寧康告訴記者。據他介紹，在實施國庫集中支付改革的初期，預算單位申報用款計劃的支付方式隨意性較大，財政部門在內控流程中設置風險點及控制措施，在審批流程中從源頭控制支付方式，在計劃審核過程中有據可依，有效地提高了直接支付的比例，加大了財政資金監(jiān)督力度。

　　強化預警，實時監(jiān)控——讓更多目光聚焦風險

　　在六合區(qū)采訪，記者深深感到，一個貫穿于權力運行全過程，崗位職權標準化、業(yè)務處理流程化、權力制約制度化的完整的實時監(jiān)控鏈條已初步形成，正在不經意間改變著這座城市的投資理念。

　　寬闊筆直的雄州西路上，充滿著濃濃的現代化氣息，但六合區(qū)財政局經建科科長吳學昌感受到的卻是風景背后的“風景”。西部干線和雄州西路作為六合區(qū)重點市政項目，工程決算3.5億元。財政部門在對該項目進行節(jié)點風險識別與管理時，發(fā)現由于工程合同在簽訂時不夠嚴密，特別是在建設期及回購期利息計算比例上不夠明確。于是，財政部門主動與施工單位進行了溝通，經過艱苦談判，終于說服施工單位放棄了建設期和回購期近1500萬元的利息。

　　內控機制的功效由此可見一斑。馬鞍垃圾處理場屬政府投資項目，總投資5686萬元，一期工程3110萬元。在建設過程中，建設單位要求財政按投資額一次撥付到位，財政部門在收到資金撥付申請后，及時與建設單位溝通，堅持按招投標合同實行國庫直接支付，經財政審核后進行撥款。目前該項工程已基本完工，財政實際撥付資金2300多萬元，僅此一項有效防止沉淀財政資金810萬元。

　　據了解，在政府投資項目管理中，六合區(qū)財政局堅持從項目立項、招投標、項目施工、竣工驗收全過程參與，對重點項目成立財政審核監(jiān)督小組，進行全過程跟蹤和監(jiān)督。凡屬政府投資項目，在資金支付時必須按照單位申請、財政審核等程序進行辦理。其中，在資金撥付審核中，財政部門要對其風險點進行分析和識別，內容包括：建設項目是否符合年度投資計劃；是否按規(guī)定招投標；中標金額與合同標的是否一致；工程施工進度情況及工程變更是否真實；設備采購是否符合政府采購程序要求，等等。

　　在去年文明城市創(chuàng)建期間，六合區(qū)需采購14輛垃圾運輸車，由于時間緊，經區(qū)政府批準，由主管單位按規(guī)定實施部門集中采購。但在采購過程中，該部門只與一家供應商進行了談判，要求財政部門先撥付資金214萬元。在接到申請后，財政部門堅持要求該部門嚴格按規(guī)定程序辦理采購，經競爭性談判，實際中標價格只有189萬元。

　　職能清晰，責任到人——由“憑經驗”到“憑規(guī)范”

　　“作為一項創(chuàng)新工作，內控機制建設沒有既定的經驗和成熟的模式可循，因此，及時總結、提煉、固化實踐中已經初具雛形的好做法，形成長效工作機制，既是內控機制建設向縱深推進的內在要求，更是防范風險的基本要義。”楚琢玉在接受記者采訪時表示。

　　鑒于此，內控機制建設工作啟動伊始，六合區(qū)財政局就把構建內控長效機制貫穿始終，通過開展試點、培訓動員、業(yè)務梳理、初步設計、討論修訂、優(yōu)化完善、全面實施等階段，把內控機制建設的成果在更多層面、更長時間、更大范圍內加以拓展和深化。

　　內部控制關鍵在于執(zhí)行。六合區(qū)財政局為此專門制定下發(fā)了《內部控制制度貫徹實施意見》，全局上下喊響三句口號：“一切按內控辦，執(zhí)行內控沒有任何借口，沒有超越內控的權力。”通過強意識、造氛圍、硬措施、嚴考核等手段，讓遵守內控成為全體財政干部的自覺意識和職業(yè)習慣。嚴格內控執(zhí)行考核，考核結果實行三個掛鉤，即：與干部名譽掛鉤，建立內控執(zhí)行紅黑榜制度；與干部評先掛鉤，對內控執(zhí)行不力的科室和個人，取消評先評優(yōu)資格；與干部待遇掛鉤，對違反內控制度，造成不良后果的，扣罰工作性津貼，并追究責任。

　　全過程參與內控制度建設的六合區(qū)財政局綜合科科長周云貴對此深有感觸。“內控制度的實施，使財政業(yè)務實現了由‘憑經驗’到‘憑規(guī)范’、財政管理由‘人管人’到‘制度管人’的重要轉變。”他告訴記者，以前處理財政業(yè)務都是根據以往的經驗辦理，業(yè)務處理不夠規(guī)范，有空子可鉆。現在通過制定規(guī)范的操作流程，所有業(yè)務應該怎么操作一目了然，在哪個節(jié)點有什么樣的風險點可提前預知并加以防范。而且內控制度出臺以后，所有能在財政信息平臺中固化的措施全部固化，所有的業(yè)務科室都按同一個標準執(zhí)行，避免了政出多門。

　　“內部控制制度對涉及資金流的重點業(yè)務以及重點工作環(huán)節(jié)排查了重要風險點，對財政管理中涉及資金流出的業(yè)務風險點提出了防控風險的具體措施，這樣便使得財政管理的風險得到有效防范，而且放大了內控機制的持久效應。”六合區(qū)財政局預算科科長方勇告訴記者。