我國自預算體制改革以來，到目前已取得了較大成績，初步建立了稅制和分稅制財政體制，邁出了向公共財政轉變的第一步。但整個財政體制的改革是一個龐大而系統(tǒng)的工程，已經(jīng)進行了的改革主要完成了財政"收"的部分，而同等重要的"支"的改革尚待全面進行。財政支出管理體制改革兩個重要組成部分：改革預算編制方法和建立國庫集中收付制度。以部門預算為核心的預算管理體制改革，是財政管理體制方面的一項重大改革。而國庫集中收付是我國財政管理體制改革的方向，是建立公共財政框架的重要基石，作為公共預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，國庫集中收付是促進以部門預算為核心的預算體制改革的根本措施。

　　一、大力推進從會計集中核算到國庫集中收付制度的改革

　　經(jīng)過多年的實踐，會計集中核算已經(jīng)在加強財政資金的管理，促進黨風廉政建設，從源頭上防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生等方面起到了明顯的作用，為進一步實施國庫集中收付制度奠定了基礎，會計集中核算的作用已經(jīng)得到了顯現(xiàn)： (1)規(guī)范了會計核算工作，提高了會計信息的質量和會計工作效率。實行會計集中核算并運用會計電算化系統(tǒng)，嚴格按照國家統(tǒng)一會計制度進行核算，從而大大提高了會計核算工作的質量和會計工作效率，保證了會計核算資料的真實性、完整性、及時性和統(tǒng)一性。（2）財政資金的調度趨于合理，提高了資金使用效益。實行會計集中核算后，支出單位的財政資金集中在會計集中核算中心開設的賬戶上，有利于財政部門能及時了解各單位資金情況，加強資金的統(tǒng)一調度和管理，使資金調度更加靈活，有效地提高了資金使用效益，保證了財政資金的安全。（3）加強了會計監(jiān)督，減少了單位財務支出中可能發(fā)生的違規(guī)違法行為。實行會計集中核算后，納入會計集中核算中心管理的行政事業(yè)單位所有支出都通過會計集中核算中心設立的賬戶進出，進行會計統(tǒng)一核算，在一定程度上減少了部分單位在使用國家資金上的隨意性。（4）加強了稅收監(jiān)控管理，為財政增收開辟了財源。實行會計集中核算后，各納入單位發(fā)放工資、福利及津補貼各日常開支的情況都進入了會計核算中心的監(jiān)護之下，減少了國家稅收的流失。

　　二、 建立國庫集中收付制度

　　會計的集中核算是加強財務、財政資金管理的一項新舉措，但也存在其局限性和不夠完善的地方。首先，對報帳單位來講，撤消會計機構后，忽視會計工作，財務管理的主動性、積極性受到影響。其次，就會計集中核算中心而言，難以對統(tǒng)管單位實施全過程的會計監(jiān)督，這表現(xiàn)在支出的合理性難以控制，發(fā)票的真實性難以把握；在固定資產(chǎn)的后續(xù)控制上，會計核算與財產(chǎn)物資管理相脫節(jié)，結果造成會計信息質量難以提高。再次，財政部門由于長期重視財政資金分配過程，輕視財政資金使用效益問題未曾得到根本解決，在會計集中核算后，過分依賴會計集中核算中心導致財政管理弱化，監(jiān)督力度不夠。而國庫集中收付能很好地克服這些缺點。（1）實行國庫集中支付制度，有利于庫款統(tǒng)一調度，降低財政資金運行成本，提高財政資金使用效益。實行國庫集中支付后，可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使過去由單位分散存放變?yōu)閱我毁~戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц�。這將有利于財政對資金加強統(tǒng)一調度和管理，增強財政宏觀調控能力，有效降低資金劃撥支付成本，提高財政資金的使用效益。（2）實行國庫集中支付，有助于強化財政預算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。實行國庫集中支付制度后，把預算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對支出預算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項支出能嚴格按預算執(zhí)行，從而減少預算執(zhí)行的隨意性，強化預算的嚴格性。（3）實行國庫集中支付制度，有利于健全財政監(jiān)督機制，從源頭上有效預防和遏制腐敗。實行國庫集中支付制度，財政部門內部實行預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，從機制上防止營私。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。（4）實行國庫集中支付制度，推進部門預算改革步伐，確保政府采購和"收支兩條線"管理工作的順利實施。國庫集中收付中心接受支付申請的依據(jù)是單位的預算指標，沒有預算指標或超預算指標的支付申請，國庫集中收付中心有權予以拒絕，所有開支在單位審核的基礎上再經(jīng)國庫集中收付中心審核入賬，從而起到強化部門預算約束的作用，保證了各項開支符合會計制度和部門預算的要求。

　　國庫集中收付制是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，配套改革多，不可能一步到位，會計集中核算是近年來會計改革中探索出來的一項強化會計監(jiān)督，提高會計信息質量行之有效的辦法，它為國庫集中收付制的實施創(chuàng)造了有利條件。要以會計集中核算制為依托，建立國庫集中收付中心為第一層、會計核算中心為第二層、眾多的行政事業(yè)單位為第三層的金字塔形的財政資金劃撥和核算體系，并把會計核算看做是國庫集中收付中心的職能延伸。在堅持資金使用權和審批權不變的前提下，取消會計核算中心為行政事業(yè)單位在銀行的資金賬戶，改為零余額帳戶，實行資金統(tǒng)管，由國庫收付中心在人民銀行開設國庫單一賬戶，并按資金性質建立單一賬戶和分類賬戶相結合的賬戶體系，實現(xiàn)集中資金、集中核算、集中支付。第一層次的收付中心應分設稽核部、核算部、結算部，三個部室職責分明，相互配合、相互制約，對全部財政資金按性質進行分類匯集，統(tǒng)一管理，集中支付，并按預算、按規(guī)定向第二層次撥付資金。會計核算中心在其支出專戶下為統(tǒng)管的各預算單位配發(fā)內部專戶，設立支出總賬和分類總賬，具體負責行政事業(yè)單位的日常會計核算工作，各行政事業(yè)單位的所有資金收支、往來，全部要納入核算中心管理。

　　三、推進以部門預算為核心的預算管理體制改革

　　長期以來政府預算編制存在以下弊端：（1）預算編制缺乏前瞻性和完整性。長期以來，預算編制只是在既定的收支之間安排資金，沒有很好地將預算編制與經(jīng)濟預測結合起來，通過對經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)結構的發(fā)展變化來確定預算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結構的調整。在財政分配中把財政性資金分為預算內、預算外，財政分配實際上只對預算內資金進行分配，而沒有將預算外資金作為政府宏觀調控財力來使用，統(tǒng)籌安排使用程度低，導致預算外資金游離于預算管理之外，削弱了財政的宏觀調控能力。此外，預算的不完整性還表現(xiàn)在各部門預算的編制上。由于目前的支出預算是按資金性質歸類編制，不同部門、單位的資金性質不同、來源渠道不同，于是各種資金如行政經(jīng)費、科研經(jīng)費、基建支出等分別由不同的職能部門分配和管理。這就使得財政難以對一個預算單位的經(jīng)費整體使用情況實施有效的監(jiān)督和控制。（2）預算編制時間過短、批復不及時，削弱了預算的嚴肅性。一般在上年12月下達預算編制通知，次年3月就開始由人大代表大會討論預算草案。但預算編制是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，人大代表大會沒有充分的時間準備和對項目的充分論證，很難保證預算編制的質量。同時，提請人大審查的預算沒有編制到部門，即使在人大批準預算草案后，還要經(jīng)過一段協(xié)商過程才能將預算細化到部門、項目，財政部門批復的預算日期往往超過法定時限，預算批復不及時，影響預算的嚴肅性。加上預算編制留有硬缺口，在執(zhí)行中只得頻繁追加，頻繁調整。另外，目前財政部門提交人大的收入按類別、支出按功能編制的預算草案，因缺乏有關部門的具體預算數(shù)字，也不便于人民代表進行審查和監(jiān)督。（3）預算編制方法不盡科學。目前預算編制基本上采用"基數(shù)加增長"法，即在編制下年度支出預算時，以上年度實際支出為基礎，并考慮下一年度財政收入狀況和各種增支因素的影響，對不同的支出確定一個增長比例，從而確定預算。這種編制方法較為簡便，易于操作。但不太合理，表現(xiàn)在：一是各部門經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)發(fā)展的實際需要，而是取決于原來的基數(shù)�；鶖�(shù)成了常數(shù)，年年基數(shù)加增長，基數(shù)大的部門錢多，可以大手大腳地花錢；基數(shù)小的部門錢少，應辦的事情，經(jīng)費得不到保障。在財力有限的情況下，造成基數(shù)部分沉淀，高的下不來，低的上不去，單位之間苦樂不均。二是"基數(shù)法"固定了財政資金在部門間的分配格局，預算資金被套牢，財政無法根據(jù)機構和人員變動情況，相應調整支出規(guī)模，制約了財政對經(jīng)濟結構和布局的宏觀調控。三是不利于控制支出規(guī)模。"基數(shù)法"實際上是增量預算，即財政支出只能在上年的基礎上增加，一般不能比上年基數(shù)減少。因此，不利于控制支出規(guī)模。長年使用"基數(shù)法"，經(jīng)過多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不管財政狀況如何，支出一味地增長，不利于調整優(yōu)化支出結構。

　　推行部門預算的編制改革，實行綜合零基預算。部門預算就是一個部門一本預算，它是由政府各部門編制，將原來按支出功能分散在各類不同預算科目的資金，統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門，并經(jīng)財政部門審核后報同級人大代表大會審議通過，反映部門所有收入和支出的預算制度。它是部門在一定時間內（即一個預算年度）的全部預算收支計劃，由主管單位本級預算和所屬單位預算組成。從其資金來源看，既包括預算內資金，又包括預算外資金和單位自有資金；從其支出內容來分，既包括經(jīng)常經(jīng)費預算，又包括專項經(jīng)費預算。因此，部門綜合預算從編制的內容上實行綜合預算，即將部門和單位的預算內外資金以及其他資金均統(tǒng)一編入部門預算中。從編制方法上采用零基預算，即取消往年的基數(shù)，一切從零開始，對原有各項開支在新年度都要重新進行審核和論證，在審核和論證過程中，可以對上年的不合理安排做出修正，根據(jù)部門和單位的職責、任務和目標，以及下一年度政府的施政計劃，結合財力可能，分輕重緩急，重新測算安排本部門和單位的預算，將資金重新分配給重要計劃和項目，年度預算編制到具體項目。

　　部門預算的科學性也充分體現(xiàn)了出來。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）提高了資金使用效率，規(guī)范了政府行政單位和事業(yè)單位的支出行為。實施部門預算后，實行收支兩條線，預算內收入進金庫，預算外收入進專戶，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。在預算編制上，采用統(tǒng)一樣本格式、統(tǒng)一人員經(jīng)費標準、統(tǒng)一分類分檔、人均經(jīng)費標準等核定。（2）有利于對資金使用情況進行監(jiān)督。實施部門預算后，一個部門一本預算，綜合反映本部門的所有收入和支出，公開而透明，使部門各方面的支出有了限制、有了標準，財政通過審查預算執(zhí)行情況，反饋意見，及時實行財政監(jiān)督與管理，有效遏制和杜絕違紀情況發(fā)生。（3）有利于人大批復和各部門及時執(zhí)行預算。實施部門預算可以縮短預算批復時間，有利于各部門盡早統(tǒng)籌安排資金，嚴格支出管理，防止擠占、挪用資金，從源頭上遏制腐敗的發(fā)生。（4）有利于強化預算約束，提高預算管理水平和財務管理水平。部門預算編制完成后經(jīng)人大批準后即產(chǎn)生法律效力，成為部門支出的依據(jù)，非經(jīng)法律程序不得調整和變更。這就使部門支出在嚴格的法律指導下進行，使每一筆支出都嚴格按預算支出，部門的資金使用明明白白，清清楚楚，真正實現(xiàn)了財政收支的科學化、規(guī)范化、法制化。且部門預算編制方法，要求我們必須了解全面的基礎工作，財務管理部門通過部門預算的編制，更加全面準確的掌握本單位及所屬單位的基本情況，加強對基礎工作的管理，對提高財務監(jiān)管水平起到了積極的促進作用。

　　四、國庫集中收付與部門預算

　　近年來，推出了一系列財政支出管理體制改革的措施，這一系列改革之間互為前提，互為條件，如任何一環(huán)的銜接不夠好都有可能導致改革的功效不能充分發(fā)揮出來。如實行會計集中核算后，各預算單位的資金由核算中心實行"集中核算，分戶管理"為編制綜合部門預算提供了可靠翔實的資料。國庫集中收付制度的重點就是指標管理。從部門預算的編制、到用款單位的用款申請，財政業(yè)務科室的審批意見，國庫科的支付都是指標的控制與調節(jié)，在這個過程中，預算指標的控制是國庫集中收付制度的核心。因此，要在實施綜合財政預算的基礎上，按照內容完整、項目細化、定額科學、程序規(guī)范的原則，更加全面、細致地編制部門綜合財政預算，為順利實施國庫集中支付創(chuàng)造條件。據(jù)此，推行國庫集中收付制度可與全面鋪開的部門預算相結合起來，對于實施部門預算的部門（單位），納入國庫集中收付進行核算管理。預算部門對這些單位制定科學、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，早編細編預算，通過提前編制預算，延長預算編制時間，使預算細化到各個部門及各個項目，提高預算的科學性、合理性；同時，在全局網(wǎng)絡化、資源共享的條件下，通過計算機網(wǎng)絡將各單位預算指標下達到各核算小組。而國庫集中收付中心根據(jù)部門預算指標，嚴格按規(guī)定標準和相應的科目，對各部門（單位）支出情況進行審核、支付，結合部門預算的要求設置科目，對單位進行更詳細地核算。這樣，財政部門對各部門實行了從預算編制、預算下達、資金撥付、資金使用及信息反饋的全過程監(jiān)督管理，切實強化預算管理。財政的監(jiān)督職能由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督、事中監(jiān)督延伸。

　　實行部門預算和國庫集中支付，可以解決財政管理中長期存在的預算編制粗放、資金分配權分散、透明度不高以及擠占、挪用財政資金等問題。通過編制部門預算，細化了預算編制，有利于預算的執(zhí)行操作，防范和制止了預算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預算審查和監(jiān)督。同時，實施國庫集中收付制度，為細化部門預算、制訂部門支出標準創(chuàng)造了條件，有利于預算編制部門更準確、全面地了解預算單位真實的財務情況和資金需求，促進部門預算的合理編制和順利執(zhí)行�？傊�，國庫集中收付制度和部門預算作為我國財政支出改革的重要部分，是相輔相成、不可分割的。實行部門預算既是我國建立國庫集中收付制度的前提和基礎，同時，國庫集中支付制度改革又促進和支持了部門預算改革的順利進行。