一、問(wèn)題所在

　　積極財(cái)政政策實(shí)施已經(jīng)五年了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明，發(fā)行國(guó)債的決策是正確的，政策的實(shí)施取得了明顯的效果�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，當(dāng)初作為宏觀調(diào)控的一項(xiàng)短期措施已經(jīng)持續(xù)了5年時(shí)間，在不知不覺(jué)中成為支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的不可或缺的操作機(jī)制。這表明，應(yīng)對(duì)國(guó)債投資的重點(diǎn)重新審視，切實(shí)把啟動(dòng)內(nèi)需的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)放在優(yōu)先考慮的位置上，以盡快形成內(nèi)需自主增長(zhǎng)機(jī)制為重中之重。

　　就發(fā)行國(guó)債最初的政策設(shè)計(jì)而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)得到了保證，結(jié)構(gòu)也有所優(yōu)化，但儲(chǔ)蓄仍在超常增長(zhǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需的內(nèi)在機(jī)制尚未形成。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，國(guó)債資金主要是通過(guò)擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資來(lái)拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度快速增長(zhǎng)，作為擴(kuò)大內(nèi)需重要內(nèi)容的最終消費(fèi)并沒(méi)有明顯的回升，這是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)國(guó)債投資依賴性的主要原因。通過(guò)國(guó)債投資擴(kuò)大內(nèi)需可能的途徑有四個(gè)方面：一是直接增加投資需求；二是引致投資需求增加；三是投資部分轉(zhuǎn)化為消費(fèi)基金；四是通過(guò)改善消費(fèi)環(huán)境引致消費(fèi)需求增加。近幾年積極財(cái)政政策在上述四個(gè)方面都發(fā)揮了一定的作用，但顯然主要的作用是在第一個(gè)方面。如果考慮到2002年民間投資出現(xiàn)回升勢(shì)頭，那么也可以說(shuō)，在第二個(gè)方面的成效有所顯現(xiàn)。但后兩個(gè)方面效果不很明顯，表現(xiàn)為消費(fèi)增長(zhǎng)明顯低于投資和儲(chǔ)蓄的增長(zhǎng)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年與1998年相比，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了30%，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)了50%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額也增長(zhǎng)了50%，而城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額卻增長(zhǎng)了60%.這表明，內(nèi)需不足問(wèn)題的主要矛盾不在投資方面，消費(fèi)傾向偏低才是結(jié)癥所在。如果繼續(xù)把擴(kuò)大內(nèi)需的著力點(diǎn)放在增加投資需求方面，而最終消費(fèi)不能有較大增長(zhǎng)，由此實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也將難以持續(xù)。同樣重要的是，在國(guó)民收入分配中，隨著連續(xù)多年推動(dòng)固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)，投資占GDP的比率已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平。固定資產(chǎn)投資占GDP的比率攀升，消費(fèi)比率逐步下降，投資與消費(fèi)的不平衡關(guān)系就會(huì)進(jìn)一步惡化，從而降低投資的效率，這是國(guó)民收入分配中一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。

　　二、調(diào)整國(guó)債投資方向的依據(jù)

　　擴(kuò)大內(nèi)需關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是一個(gè)重大的戰(zhàn)略問(wèn)題。通過(guò)國(guó)債投資來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需，在現(xiàn)階段也是必要的和可行的。但這項(xiàng)政策必定不是一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，調(diào)整國(guó)債投資方向，盡快創(chuàng)造退出的條件，則是勢(shì)在必行。

　　從國(guó)債投資的性質(zhì)看，與一般社會(huì)投資旨在獲取投資回報(bào)不同，國(guó)債投資主要是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的投資項(xiàng)目。這類項(xiàng)目不以獲取投資回報(bào)為目的，不可能長(zhǎng)期實(shí)施，應(yīng)該在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候退出。更何況，國(guó)債投資有賴于財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，不能指望財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度連續(xù)多年、大幅超出GDP的增長(zhǎng)速度。近幾年財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)是實(shí)施積極財(cái)政政策的支柱之一，由于財(cái)政收入增速回落，赤字率達(dá)到較高水平，加之國(guó)債償還期終將到來(lái)，因此目前的國(guó)債政策越早退出越有利。

　　從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要看，5年國(guó)債持續(xù)投入一直沒(méi)有迎來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“拐點(diǎn)”。外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境沒(méi)有明顯改善固然是問(wèn)題的一個(gè)方面，但從近兩年我國(guó)進(jìn)出口額的增加及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)情況看，顯然不是主要的問(wèn)題。國(guó)債投資在拉動(dòng)投資需求方面也不可謂效果不明顯�？磥�(lái)，要尋找“拐點(diǎn)”，關(guān)鍵還在于調(diào)整國(guó)債投資方向。如果說(shuō)，前五年國(guó)債投資集中于基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境已經(jīng)奠定了一個(gè)基礎(chǔ)，那么現(xiàn)在的關(guān)鍵是要啟動(dòng)最終需求，只有消費(fèi)需求持續(xù)增加，前期的投資才能更好地發(fā)揮作用，民間投資也才能最終獲得持續(xù)增長(zhǎng)的空間。

　　從擴(kuò)大內(nèi)需面臨的問(wèn)題看，目前影響內(nèi)需擴(kuò)大的主要因素集中在消費(fèi)需求方面。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)村消費(fèi)啟動(dòng)乏力。就業(yè)機(jī)制不暢，增加了失業(yè)壓力，擴(kuò)大了困難群體。社會(huì)保障體制不完善，收入分配差距擴(kuò)大，影響著居民消費(fèi)的增長(zhǎng)。消費(fèi)需求上不去，物價(jià)持續(xù)低位運(yùn)行，投資意愿也必然下降，從而促使經(jīng)濟(jì)循環(huán)中形成對(duì)國(guó)債投資的依賴機(jī)制。要擴(kuò)大內(nèi)需，國(guó)債投資的效果主要不應(yīng)體現(xiàn)為形成了多少供給能力，而應(yīng)更多地體現(xiàn)為開(kāi)掘了多少市場(chǎng)需求，特別是消費(fèi)需求。

　　從改善積累和消費(fèi)的關(guān)系看，擴(kuò)大最終需求是關(guān)鍵。如果居民收入增長(zhǎng)持續(xù)落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，則擴(kuò)大內(nèi)需的政策最終不能形成良性循環(huán)。同樣，如果居民收入的增加不能用于擴(kuò)大消費(fèi)，而是更多地增加了儲(chǔ)蓄，那么在擴(kuò)大內(nèi)需方面也難以見(jiàn)到明顯成效。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要看，擴(kuò)大內(nèi)需關(guān)鍵還在于提高消費(fèi)需求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率。增加投資往往是在擴(kuò)大需求的同時(shí)提高了積累率，近兩年積累率持續(xù)上升，對(duì)于改善國(guó)內(nèi)需求結(jié)構(gòu)，形成內(nèi)需的自主增長(zhǎng)機(jī)制是不利的。

　　近幾年的實(shí)踐表明，國(guó)債用于擴(kuò)大內(nèi)需既要考慮增加投資需求，也要重視引導(dǎo)消費(fèi)需求。當(dāng)前消費(fèi)需求不旺，居民儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)卻不斷加快，意味著消費(fèi)增長(zhǎng)受到限制。因此，對(duì)國(guó)債投資方向進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，增加對(duì)于擴(kuò)大消費(fèi)需求的支持，實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。

　　三、國(guó)債投資重點(diǎn)是發(fā)展教育和社會(huì)保障

　　把擴(kuò)大消費(fèi)需求和國(guó)債投資的性質(zhì)結(jié)合起來(lái)看，調(diào)整國(guó)債投資方向，重點(diǎn)最適宜于放在發(fā)展教育和社會(huì)保障兩個(gè)方面。目前影響我國(guó)消費(fèi)需求增長(zhǎng)的主要問(wèn)題可以歸納為三個(gè)方面：一是收入增長(zhǎng)問(wèn)題，特別是收入分配差距擴(kuò)大導(dǎo)致相當(dāng)一部分居民的消費(fèi)購(gòu)買力下降；二是消費(fèi)正處在結(jié)構(gòu)升級(jí)階段，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的儲(chǔ)蓄積累才能最終實(shí)現(xiàn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型；三是消費(fèi)政策和消費(fèi)環(huán)境還不理想，居民的消費(fèi)預(yù)期還有待于改善。從理論上講，這兩項(xiàng)公共物品主要是由政府提供，是政府必須花的錢，而在我國(guó)，這兩個(gè)方面都是比較薄弱的，也是歷史欠賬最多的。與其將國(guó)債用于生產(chǎn)投資和調(diào)整結(jié)構(gòu)，不如先解燃眉之急，用于還清歷史欠賬，以利于消費(fèi)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型，并使政府、企業(yè)和消費(fèi)者輕裝上陣。當(dāng)前，在普遍供給過(guò)剩的情況下，教育是少有的供給不足領(lǐng)域，優(yōu)質(zhì)教育資源的需求異常旺盛。同時(shí)，消費(fèi)不足與社會(huì)保障體系不完善有關(guān)，消費(fèi)者預(yù)期限制了即期消費(fèi)。因此，將國(guó)債投向教育和社會(huì)保障是對(duì)癥下藥的良策，有利于為國(guó)債投資的逐步淡出創(chuàng)造條件。

　　人力資源素質(zhì)是我國(guó)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要制約因素，運(yùn)用國(guó)債資金，促進(jìn)教育水平的提高，對(duì)于提升就業(yè)人口素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、降低失業(yè)率具有重要意義。就業(yè)是收入增長(zhǎng)的前提，進(jìn)而也是增加消費(fèi)需求的基礎(chǔ)。很難想象，在失業(yè)人口不斷增加的情況下消費(fèi)水平會(huì)得到持續(xù)提高。國(guó)債投入教育應(yīng)主要集中在兩個(gè)方面，一個(gè)方面是義務(wù)教育，另一個(gè)方面是就業(yè)培訓(xùn)。

　　與發(fā)展教育和就業(yè)培訓(xùn)一樣，將國(guó)債投向完善社會(huì)保障制度，有利于改善居民消費(fèi)預(yù)期。社會(huì)保障制度改革滯后，二次分配作用難以發(fā)揮，這是影響消費(fèi)需求增長(zhǎng)，助長(zhǎng)通貨緊縮的原因之一。目前，我國(guó)消費(fèi)正處在轉(zhuǎn)型期，需要更多的儲(chǔ)蓄積累，在社會(huì)保障制度不完善、居民預(yù)期不改善的情況下，邊際儲(chǔ)蓄傾向上升而消費(fèi)傾向下降就難以避免。因此，加快儲(chǔ)蓄向消費(fèi)轉(zhuǎn)化，盡快形成消費(fèi)需求穩(wěn)定增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制，就成為宏觀調(diào)控的當(dāng)務(wù)之急。否則出現(xiàn)消費(fèi)斷層，內(nèi)需擴(kuò)大機(jī)制就難以形成。如何轉(zhuǎn)化，政府首先要做的就是完善社會(huì)保障體系，同時(shí)要增加消費(fèi)信貸，改善消費(fèi)政策和環(huán)境。

　　國(guó)債投入在完善社會(huì)保障體系方面應(yīng)該有所作為。一是確保低收入居民的基本生活，逐步達(dá)到“應(yīng)保盡�！�，培育這部分居民的消費(fèi)購(gòu)買力。二是通過(guò)國(guó)債的轉(zhuǎn)移支付增加社保基金，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，確保離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。三是實(shí)行下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)的并軌，國(guó)債資金可以結(jié)合促進(jìn)再就業(yè)工作發(fā)揮后續(xù)資金的作用。四是同步推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生“三項(xiàng)改革”，把重點(diǎn)放在農(nóng)村，適當(dāng)投入國(guó)債資金，建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施和衛(wèi)生保健體系。

　　需要指出的是，我國(guó)內(nèi)需不足與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展不平衡有關(guān)，改善這兩大結(jié)構(gòu)性矛盾的很重要的方面，也需要發(fā)展教育和完善社會(huì)保障。因此，要把國(guó)債投資方向的調(diào)整與改善城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系結(jié)合起來(lái)。政府應(yīng)在重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，加大改善農(nóng)村社會(huì)事業(yè)包括教育和醫(yī)療的支持力度，努力縮小城鄉(xiāng)之間在社會(huì)公共服務(wù)品消費(fèi)方面的差距，改善農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，提高農(nóng)民收入，培育新的消費(fèi)群體，逐步釋放潛在市場(chǎng)需求。落后地區(qū)和特殊困難地區(qū)也應(yīng)成為國(guó)債政策關(guān)注的重點(diǎn)。