一、現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內(nèi)容研究現(xiàn)代財政國庫管理制度，首先要搞清楚什么是現(xiàn)代財政國庫管理制度，其職能定位、主要內(nèi)容和基本特征有哪些。

    （一）現(xiàn)代財政國庫的職能定位。

    目前國際上對國庫職能的定位，一般采用國際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。國際貨幣基金組織的這一定義，從本質(zhì)上將現(xiàn)代財政國庫管理制度與傳統(tǒng)意義上的國庫區(qū)別開來，賦予了現(xiàn)代國庫管理更為豐富的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)為：第一，財政國庫是財政部門受政府委托、代表政府履行職能的一種體現(xiàn)；第二，財政國庫不是簡單意義上的國庫資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn)；第三，財政國庫重在控制預(yù)算執(zhí)行，要保證財政資金收支嚴格按照部門預(yù)算規(guī)定執(zhí)行；第四，財政部門要對政府資產(chǎn)和負債實施管理，要提高政府資產(chǎn)和負債的管理效率。財政國庫職能定位的上述四方面內(nèi)涵，代表著當前各國現(xiàn)代財政國庫管理的發(fā)展方向，也是豐富與完善現(xiàn)代財政國庫職能的基礎(chǔ)。

    （二）現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內(nèi)容。

    基于現(xiàn)代財政國庫重在“管理”詹靜濤的職能定位，國際上又將現(xiàn)代財政國庫管理制度稱為“國庫單一賬戶制度（TSA）”，美國稱為“合并資金賬戶”制度。不管具體名稱如何，從主要內(nèi)容上看，現(xiàn)代財政國庫管理制度是以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度，主要包括國庫集中收付制度、政府采購制度、國債與國庫現(xiàn)金管理制度三個組成部分。

    （三）現(xiàn)代財政國庫管理制度的基本特征。

    對現(xiàn)代財政國庫管理制度的基本特征，國際上基本形成了共識，這就是以國際貨幣基金組織為代表的標準，即：效益、透明、監(jiān)控。

    所謂效益，是指提高財政資金效益和運行效率。主要體現(xiàn)在三個方面：一是通過制度設(shè)計，簡化資金收付流程，減少資金收付中間環(huán)節(jié)，提高財政資金入庫效率和支付效率。二是通過高效管理國庫現(xiàn)金流量，使國庫資金保值增值，提高國庫資金使用效益。三是通過國庫資金調(diào)度與短期國債發(fā)行的有機結(jié)合，降低國債籌資成本，提高國債發(fā)行效益。

    所謂透明，就是提高透明度，政府財政收支活動向納稅人、社會公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產(chǎn)和資源，因此政府有責任向納稅人披露履行受托責任情況，包括政府資產(chǎn)負債等財務(wù)狀況、政府運營情況和宏觀經(jīng)濟運行情況。就我國而盲，重要的是提高財政資金收支過程中的透明度，以促進政府公共服務(wù)的市場化發(fā)展，讓每一筆錢都花在“陽光”下。

    所謂監(jiān)控，是指對預(yù)算執(zhí)行進行控制和監(jiān)督。通過制度設(shè)計和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對所有財政資金的收付活動進行動態(tài)監(jiān)控，對違規(guī)或不規(guī)范操作進行及時核查處理，強化預(yù)算執(zhí)行，保證財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。我國實行國庫集中收付制度后，建立了預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，財政部門可以實時監(jiān)控到財政資金的具體活動情況，每一筆資金活動的詳細信息，都在財政部門的視野之內(nèi)。系統(tǒng)不僅能夠?qū)崟r提供上述信息，而且對違規(guī)或不規(guī)范活動進行預(yù)算，及時發(fā)現(xiàn)疑點和問題，重大問題立即核查，能夠在較短的時間內(nèi)糾正或解決。

    二、現(xiàn)代財政國庫的理論基礎(chǔ)及其應(yīng)用

    建立現(xiàn)代財政國庫管理制度，是財政管理制度的一次重大創(chuàng)新。研究這一制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，有助于我們更好地理解現(xiàn)代財政國庫管理制度，更好地推進改革工作。結(jié)合當代經(jīng)濟學的最新研究成果，建立現(xiàn)代財政國庫管理制度主要有四大理論基礎(chǔ)：一是公共財政理論。二是委托——代理理論與信息不對稱理論。三是博弈理論。四是新制度經(jīng)濟學中的制度變遷理論。

    （一）公共財政理論及其應(yīng)用。

    公共財政理論是建立現(xiàn)代財政國庫管理制度的基礎(chǔ)性理論。公共財政理論的前提，是要明確界定政府與市場關(guān)系。也就是說，公共財政的第一層含義，是在明確政府與市場關(guān)系基礎(chǔ)上界定財政職能，財政應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，要認識清楚。財政要有所為，有所不為。凡是市場機制能夠有效解決的，財政就不能“越位”；對滿足社會需要必須由政府提供的公共服務(wù)，財政就不能“缺位”。這是第一層面的問題，又稱為功能型公共財政。在此基礎(chǔ)上，公共財政還有如何更好地實現(xiàn)這些職能的問題，這就是第二個層面的問題，即要用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金使用中的公開、透明，保證財政資金的高效使用。從這一層面上理解的公共財政，又稱為管理型公共財政。一般來講，預(yù)算資金分配屬于功能型公共財政范疇，預(yù)算執(zhí)行屬于管理型公共財政的范疇，預(yù)算執(zhí)行管理基于預(yù)算資金分配又影響或反作用于預(yù)算資金分配。以預(yù)算執(zhí)行管理為核心的現(xiàn)代財政國庫管理制度是構(gòu)建公共財政管理框架的重要組成部分。

    近幾年來，財政部將財政國庫管理制度改革列為當前財政改革的重點工作之一，大力推進并取得明顯成效。目前，盡管財政國庫管理制度改革框架已基本確立，但距離理想目標還有相當大的差距，還需要通過深化改革進一步擴展、豐富、完善，以期在全國范圍內(nèi)建立健全以公共財政理論為指導、以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、以國庫集中收付為財政資金繳撥主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。

    （二）委托——代理理論與信息不對稱理論及其應(yīng)用。

    現(xiàn)代財政國庫管理改革，也是委托——代理理論以及信息不對稱理論在經(jīng)濟活動實踐中的新發(fā)展。經(jīng)濟學中，處于信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，處于信息劣勢的一方稱為委托人。根據(jù)經(jīng)濟學假設(shè)，委托人和代理人各自有其獨立的經(jīng)濟利益。在經(jīng)濟活動中，委托人、代理人都以其自身利益最大化為目標。在信息對稱下，即使委托人與代理人目標不一致，代理人行為仍會被覺察，不會造成道德風險，也不會出現(xiàn)逆向選擇，不會產(chǎn)生目標背離。當存在信息不對稱時，就會產(chǎn)生道德風險，造成目標背離。為減少這種目標背離，一般采取以下方式解決：一是設(shè)計一種合理、科學的機制，使得代理人在實現(xiàn)自身利益最大化的同時，也實現(xiàn)委托人利益的最大化。為有效激勵代理人，有必要實行激勵與懲罰相結(jié)合的機制。二是建立公開、透明的信息公開與披露制度，盡可能減少委托方與代理人之間的信息不對稱，減少雙方間的利益背離。

    根據(jù)委托——代理理論，財政國庫部門代表政府履行受托責任，主要實現(xiàn)三方面的功能：一是控制預(yù)算執(zhí)行。二是高效管理國庫現(xiàn)金和債務(wù)。三是全面、準確反饋政府收支信息。盡管當前中央和地方各級以控制預(yù)算執(zhí)行、實行國庫集中收付制度為重點，取得了很好的改革成效，發(fā)揮了財政國庫在管理與控制預(yù)算執(zhí)行中的功能和作用，但離財政國庫上述職能定位，還存在一定差距。如政府資產(chǎn)和負債還沒有得到高效的運作管理，政府收支信息還沒有得到全面、準確反映，財政信息透明度不高，以及預(yù)算單位用款計劃編制過粗，財政國庫沒有實現(xiàn)嚴格意義上的預(yù)算控制，等等。這些問題的存在，很大程度是信息不對稱造成的，需要待我們在今后工作中加強研究，進一步完善財政國庫的管理職能，逐步建立和完善現(xiàn)代財政國庫管理體系，促使財政資金收付方式更加規(guī)范，資金使用更加高效，預(yù)算執(zhí)行更加透明，信息反饋更加快捷，財政監(jiān)管更加有效。

    （三）博弈理論及其應(yīng)用。

    博弈論是研究決策主體（個人或單位）的行為發(fā)生直接相互作用時候的決策，以及這種決策的均衡問題的理論。也就是說，當一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時的決策問題和均衡問題。所以，博弈論又可稱為對策論。博弈理論在現(xiàn)實生活中廣泛存在，國家與國家之間。中央政府與地方政府之間、企業(yè)與企業(yè)之間乃至夫妻之間，都存在博弈關(guān)系。在財政預(yù)算執(zhí)行管理方面，財政部門與預(yù)算單位之間也存在博弈關(guān)系。預(yù)算單位強調(diào)預(yù)算支出要滿足實際需要。希望自由、靈活地使用預(yù)算經(jīng)費；財政部門要求預(yù)算支出要符合規(guī)定，要按照批準的預(yù)算和相關(guān)制度規(guī)定支出預(yù)算經(jīng)費。這就產(chǎn)生了相互博弈關(guān)系。博弈結(jié)果，形成了新的財政資金運行機制：財政部門通過對用款計劃和資金撥付的審核及監(jiān)控，雖然增加了審核監(jiān)控成本（包括時間），但保證了預(yù)算單位按預(yù)算和規(guī)定使用預(yù)算經(jīng)費；預(yù)算單位按財政部門要求使用預(yù)算經(jīng)費，雖然不能自由、靈活地支配預(yù)算資金，但可以方便、快捷地使用預(yù)算資金，滿足工作需要。通過博弈實現(xiàn)雙方利益的均衡。即實現(xiàn)所謂的“納什均衡”。財政部門與預(yù)算單位不斷的博弈過程，也就是矛盾不斷產(chǎn)生又不斷解決的過程，推進了制度的創(chuàng)新和完善，最終實現(xiàn)雙方利益的最大化。

    （四）制度變遷理論及其應(yīng)用。

    新制度經(jīng)濟學中的制度變遷理論，是研究導致一項制度發(fā)生改變或創(chuàng)新的制度均衡原因以及變遷路徑問題。制度變遷有強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種。誘致性制度變遷指的是各主體響應(yīng)因制度不均衡引致的獲利機會而進行的自發(fā)變遷，強制性制度變遷指的是來自政府高層統(tǒng)一法令、強制要求而引起的制度變遷。誘致性制度變遷的動機源于主體間的一致同意原則和經(jīng)濟原則，是制度變遷中富有效率的方式之一，但通過這一制度變遷方式實現(xiàn)改革目標，則會耗時長，進展慢。強制性制度變遷，其優(yōu)勢在于能通過政府強制力，在最短時間內(nèi)快速推進制度變遷，降低制度變遷成本。

    我國推進財政國庫管理制度改革，應(yīng)該是強制性和誘致性制度變遷的有機結(jié)合。我國從中央到地方全面進行的現(xiàn)代財政國庫管理制度改革，是在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下、自上而下大力推動的一項改革，屬于強制性制度變遷的范疇。這一強制性制度變遷，主要有以下特點：一是高層重視。二是要求明確。三是行動迅速。

    但另一方面，我們在推進強制性制度變遷過程中也實施了誘致性制度變遷。從主管部門來說，通過實施改革建立新的資金運行機制和信息反饋機制，簡化了用款程序，有效地提高了主管部門財務(wù)管理水平。從基層預(yù)算單位來說，改革提高了財政資金運轉(zhuǎn)效率，取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，使財政資金由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)橹边_，方便了基層預(yù)算單位用款，因此也得到了他們的廣泛支持和贊同。

    三、國庫集中收付制度的理論應(yīng)用及實踐國庫集中收付制度是市場經(jīng)濟國家普遍采用的國庫管理制度，主要有三個基本特征：一是財政部門統(tǒng)一設(shè)立國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位不設(shè)立財政資金存款賬戶，所有財政資金收付活動都納入國庫單一賬戶體系管理。二是財政資金收付方式規(guī)范。稅收和非稅收入通過銀行系統(tǒng)及時繳入國庫單一賬戶體系；財政資金支出由國庫單一賬戶體系直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位；財政資金余額只保存在國庫單一賬戶。三是實現(xiàn)財政收支實時動態(tài)監(jiān)控。財政部門實時監(jiān)控每一筆財政資金收入以及支出情況。國庫單一賬戶體系的設(shè)立、國庫集中收付運行機制的確立以及建立財政國庫動態(tài)監(jiān)控體系等，都積極應(yīng)用了上述理論，取得了很好的改革成果。

    （一）關(guān)于國庫單一賬戶體系。

    根據(jù)委托——代理理論，財政部門是接受政府委托，負責管理財政資金的收支活動。因此，所有財政資金的收支賬戶都應(yīng)由財政部門負責統(tǒng)一管理。據(jù)此，我國國庫集中收付制度改革中規(guī)定，財政部門統(tǒng)一設(shè)立和管理國庫單一賬戶莎系，所有財政資金收支活動都納入國庫單一賬戶體系管理。

    根據(jù)信息不對稱理論，這一管理方式也最大限度地減少了財政部門與各預(yù)算單位間的信息不對稱。改革前，預(yù)算單位分散開設(shè)銀行賬戶，分頭管理，資金收繳及使用均在各預(yù)算單位操作。由于財政部門與預(yù)算單位間存在重大的信息不對稱，造成資金使用過程中挪用、管理不規(guī)范現(xiàn)象嚴重，財政資金使用效益低下。實行國庫集中收付制度后，財政部門作為財政資金收支管理的代理人，直接負有管理各部門銀行賬戶的職責和權(quán)力。在資金支付方面，財政部門為各預(yù)算單位設(shè)立授權(quán)支付零余額賬戶，賬戶管理權(quán)歸屬財政部門，代理銀行根據(jù)協(xié)議每日對賬戶實行清算，保證財政資金支付按照規(guī)范化程序操作。在非稅收入收繳方面，財政部門為各執(zhí)收執(zhí)罰單位設(shè)立財政匯繳專戶，根據(jù)政府受托責任，該賬戶由代理銀行根據(jù)財政部門要求每日清零，資金上交國庫。上述根據(jù)委托—代理理論設(shè)立的國庫單一賬戶體系，有效地解決了改革前存在的預(yù)算單位挪用、占壓資金等現(xiàn)象，提高了財政資金的收付效率。

    （二）關(guān)于國庫集中收付運行機制。

    財政國庫管理制度改革是一項創(chuàng)新，改革不是財政部門集權(quán)，而是運用委托—代理理論及博弈理論，理順財政部門、預(yù)算單位、代理銀行等各方關(guān)系，創(chuàng)新國庫集中收付運行機制，使得運行主體各司其職，各負其責，提高國庫集中收付整體效率。這一運行機制，主要包括三方面內(nèi)容：一是合理界定三部門職責。財政部門主要負責做好國庫集中收付相關(guān)資金支付業(yè)務(wù)以及監(jiān)督管理工作，代理銀行負責做好國庫集中收付資金的代理與清算業(yè)務(wù)。預(yù)算單位按照財政部門規(guī)定，負責報送用款計劃和使用資金。二是實行激勵與懲罰制度。為保證預(yù)算單位順利適應(yīng)改革，改革中確立了預(yù)算單位職能“三不變”原則，即不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位，不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)，不改變預(yù)算單位的財務(wù)管理權(quán)和會計核算權(quán)�！叭�不變”原則，實際上是對預(yù)算單位的一種制度激勵。對預(yù)算單位、代理銀行違反改革規(guī)定的，財政部門會采取適當?shù)姆绞接枰詰土P。財政部門、預(yù)算單位、代理銀行在上述激勵與懲罰制度約束下，最終形成合作博弈，共同推動國庫集中收付制度改革的順利進行。三是圍繞“三個變化”，創(chuàng)新了資金運行機制。改革主要有三個方面變化：一是銀行賬戶設(shè)置改變，通過建立國庫單一賬戶體系，控制了庫款資金流量。二是財政資金收支流程改變，通過改變資金繳撥方式，規(guī)范資金的收入收繳和支出支付活動。三是管理機制改變，由于賬戶體系和繳撥方式的改變，預(yù)算執(zhí)行透明度大大提高，強化了財政部門和預(yù)算主管部門對預(yù)算單位的財務(wù)管理與監(jiān)督監(jiān)控。這“三個變化”構(gòu)建起嚴密的、覆蓋財政資金整個收支活動的預(yù)算執(zhí)行運作機制，能有效解決財政資金管理中的信息不對稱、風險控制以及透明度等問題，實現(xiàn)財政資金的安全、規(guī)范和高效運行。

    （三）關(guān)于財政國庫動態(tài)監(jiān)控。

    我國推進國庫集中收付改革中，著力建立健全財政動態(tài)監(jiān)控體系，較好地解決了改革前財政資金運行透明度不高的問題。一是強化了財政部門的受托責任。改革前，財政資金撥付給主管部門后，就脫離了財政部門監(jiān)督，財政部門也很難控制資金運行過程中的各種風險，近年來審計風暴所反映的各部門出現(xiàn)的各類問題，也多是這方面存在風險，財政部門負有監(jiān)管不力的責任。國庫集中收付改革后，強化了財政部門對財政資金的受托管理責任，財政資金由財政部門直接支付到收款人及用款單位，或直接給各基層單位下達授權(quán)支付額度，財政部門的受托管理責任得以加強。二是實現(xiàn)了實時動態(tài)監(jiān)控。傳統(tǒng)財政收支管理方式下，一些單位存在資金坐收坐支、延滯人庫以至截留、擠占、挪用等問題頻繁發(fā)生，難以根本杜絕，重要原因就是財政部門與預(yù)算單位存在信息不對稱，預(yù)算單位利用信息不對稱進行違規(guī)操作，謀求利益最大化，財政部門無法及時發(fā)現(xiàn)。改革后，財政部門建立動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，預(yù)算單位每一筆財政資金收支都實時處于財政部門監(jiān)控下，有效遏制了預(yù)算單位因信息不對稱導致的違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

    （四）關(guān)于信息生成機制。

    改革之前，財政資金大多以撥代支，缺乏來自預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行信息，有些預(yù)算執(zhí)行信息來源于一級預(yù)算單位，而且是通過紙質(zhì)報表報送。這樣的傳遞方法，不僅信息來源粗略，信息延伸半徑短，而且很難做到完整、及時。在這種管理方式下，財政部門難以掌握真實、全面、系統(tǒng)的信息，財政部門與預(yù)算單位信息嚴重不對稱。改革之后，財政部門能夠及時獲取財政資金活動的詳細信息，形成了新的信息生成機制。預(yù)算執(zhí)行信息來源于基層預(yù)算單位的每一筆交易記錄，通過信息網(wǎng)絡(luò)，實時地傳輸給財政部門，預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、及時性大幅度提高，預(yù)算執(zhí)行透明度明顯增強，有效地促進了財政部門與預(yù)算單位之間的信息對稱。這為財政運行管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供了及時可靠的信息基礎(chǔ)。

    當然，這些信息是在現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計制度下產(chǎn)生的，還不能完整、客觀地反映政府部門的財務(wù)狀況。為了克服收付實現(xiàn)制會計制度的局限性，國際上開始研究政府會計改革問題，從20世紀80年代以來，陸續(xù)有近20個國家政府會計實行了不同程度的權(quán)責發(fā)生制改革，盡管這些國家政府會計改革的方式、內(nèi)容、程度及改革步驟不盡相同，但無論采用何種方式，政府會計改革目標比較明確，就是能夠全面或比較全面地反映政府財務(wù)會計信息，增加財政透明度，更好地評價政府財政財務(wù)狀況和運營情況，提高政府公共管理效率和效益，防范財政風險，增強政府宏觀經(jīng)濟決策能力。

    近年采，我國也在著手研究政府會計改革問題。下一步政府會計改革工作主要是：在前期研究的基礎(chǔ)上，按照總體規(guī)劃、先易后難、重點突破、逐步推進的原則，研究制定改革總體規(guī)劃、改革方案及相關(guān)制度，條件成熟時逐步向前推進。政府會計改革涉及面廣、政策性強、技術(shù)性要求高、實施難度大，必須深入研究，充分準備，才能確定具體改革方案。當前，主要做好各項改革前期準備工作，為將來實施政府會計改革打好基礎(chǔ)。

    四、政府采購制度的理論應(yīng)用與實踐

    （一）關(guān)于政府采購的范圍和規(guī)模。

    1.關(guān)于政府采購的范圍。政府采購雖然在國際上廣泛施行，但并沒有規(guī)范統(tǒng)一的概念和范圍。通行做法是，各個國家根據(jù)本國實際情況，以法律形式確立政府采購范圍，并且根據(jù)政府職能的不斷變化而逐步擴大，有的國家以政府事權(quán)來劃分，只要屬于政府公共職能范圍的事，不論采購項目大小，是否使用財政資金，就是企業(yè)采購也要實行政府采購；有的國家把軍事采購也納入了政府采購范圍。

    我國《政府采購法》對政府采購的定義是，各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。也就是說，只有納入政府集中采購目錄和集中采購目錄以外，但在采購限額標準之上的貨物、工程和服務(wù)項目，才實行政府采購；未達到規(guī)定數(shù)額的，可以不實行政府采購。由此可見，我國《政府采購法》規(guī)定的采購主體和采購范圍都比較窄。

    2.關(guān)于政府采購規(guī)模。采購規(guī)模與采購范圍是緊密相關(guān)的。由于市場經(jīng)濟國家政府采購范圍寬，所以，其規(guī)模都非常大。目前，市場經(jīng)濟國家政府采購規(guī)模一般占一個國家國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10-15%.OECD國家的政府采購規(guī)模（政府消費加上政府投資，含公務(wù)員工資福利、軍事采購等）占年度GDP的15-20%.美國為19%，歐盟為21%，加拿大為25%.有的國家占財政支出的比重更高，例如，俄羅斯政府采購規(guī)模占財政支出的比重達到80%.

    我國實施政府采購規(guī)模以來，政府采購范圍也在不斷拓寬，由當初的計算機、復印機、小汽車等通用商品，延伸到了工程和服務(wù)領(lǐng)域。隨著政府范圍擴大，政府采購規(guī)�？焖僭鲩L。1998年為31億元，2000年增長到328億元，2002年首次突破千億元大關(guān)，2003年達到1500億元，2004年突破2000億元，2005年預(yù)計達到2500億元。1998-2004年年均增長率為88.8%.2004年我國政府采購資金規(guī)模2135.7億元，占當年GDP的2%，占財政支出的8%.

    （二）關(guān)于政府采購模式。

    政府采購模式是指政府采購實施的形式，主要有集中采購和分散采購兩種。集中采購就是將各部門所需的通用性商品集中起來，委托專門機構(gòu)統(tǒng)一組織采購，實現(xiàn)規(guī)模效益。分散采購是指各部門按照制度規(guī)定自行組織采購。歐美國家政府采購一般都經(jīng)歷了部門分散采購，到高度集中采購，再到集中采購與分散采購相結(jié)合的過程，目前主要是實行分散采購為主的模式。由于集中采購存在效率低、用戶選擇余地小、集中采購機構(gòu)官僚習氣嚴重等難以克服的缺陷，自20世紀80年代以來，隨著市場商品日益豐富和權(quán)力下放改革的推進，歐美國家普遍弱化了集中采購，大力推行分散采購。

    我國政府采購法規(guī)定，政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。集中采購又分為政府集中采購和部門集中采購，其中，政府集中采購范圍限制在通用政府采購項目；部門有特殊要求的經(jīng)常性采購項目或者批量采購項目，由部門實行集中采購。其它采購項目，達到限額標準的，由用戶分散采購。由于我國目前政府采購制度改革還處于發(fā)展階段，人們對政府采購的認識和自覺執(zhí)行政府采購制度的意識都比較弱，因此，集中采購仍是政府采購的主要模式。2004年我國集中采購資金達1727.5億元，占政府采購總規(guī)模的80.9%.今后在繼續(xù)抓好政府集中采購工作的同時，要研究推進部門集中采購和分散采購，充分調(diào)動部門開展政府采購的積極性，這是擴大政府采購范圍和規(guī)模的根本途徑，也是提高政府采購效率的有效方式。

    （三）關(guān)于政府采購機制。

    我國政府采購機制正處在建立和完善過程中，主要包括五個方面：

    1.建立“管采”分離、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的管理機制。我國在改革初期，政府采購的管理職能與執(zhí)行職能主要由財政部門負責，許多地方財政部門都成立了政府采購中心，負責集中采購。在政府采購立法期間，不少專家提出，管理職能和執(zhí)行職能不分，與建立科學合理、相互制約的采購制度相悖，也不符合反腐倡廉工作的要求。因此，政府采購法明確規(guī)定，我國政府采購實行管理職能與執(zhí)行職能分離的管理體制，也就是說，管理者作為“裁判員”負責政策制定和監(jiān)督管理，不能從事具體采購工作，而執(zhí)行者作為“運動員”只負責具體的政策執(zhí)行，不能管理監(jiān)督工作。這樣就明確和理順了政府管理與采購操作之間的關(guān)系。目前，財政部門作為政府采購監(jiān)督管理部門，都設(shè)置了專門的政府采購管理機構(gòu)。同時，省級政府普遍依法設(shè)置了集中采購機構(gòu)，其中相當一部分是從財政部門分離出來的。中央也已按系統(tǒng)分別設(shè)置了中央國家機關(guān)采購中心和中央直屬機關(guān)采購中心。管理職能與操作職能日趨完善，形成分工負責、協(xié)調(diào)運行的工作機制。

    2.建立政府采購運行機制，規(guī)范采購行為。重點是嚴密程序，分清責任，加強管理。要建立從政府采購預(yù)算編制到采購資金支付的一整套采購程序，從程序上預(yù)防采購行為和決策的隨意性。在程序的執(zhí)行上，要充分發(fā)揮財政預(yù)算和支付手段的作用，即沒有編制政府采購預(yù)算的項目，不得開展采購活動；沒有按程序操作的項目，財政部門不予撥款；要確立公開招標采購方式的主導地位。公開招標競爭強，透明度高，最能體現(xiàn)政府采購的優(yōu)越性，因此，在可能的情況下，要盡可能采取公開招標方式，既充分體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，也減少不必要的糾紛。此外，還要加強對社會中介代理機構(gòu)、專家和供應(yīng)商的管理。

    3.建立監(jiān)督機制，促進規(guī)范操作。要完善政府采購監(jiān)督體系，逐步形成以財政、紀檢監(jiān)察、審計及其他部門分工協(xié)作的監(jiān)督機制。審計部門應(yīng)依據(jù)政府采購法、國務(wù)院和財政部頒布的有關(guān)政府采購的法規(guī)和規(guī)章，對各部門和各單位政府采購政策執(zhí)行情況和采購資金使用情況進行審計；監(jiān)察部門應(yīng)對政府采購的相關(guān)人員實施監(jiān)察，嚴肅處理各個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀行為。此外，還要注意發(fā)揮供應(yīng)商的監(jiān)督作用，重點是建立和完善供應(yīng)商投訴處理機制。目前，供應(yīng)商投訴呈快速增長之勢，說明政府采購機制在發(fā)揮作用，有助于我們及時發(fā)現(xiàn)并糾正采購過程中的問題。

    財政預(yù)算和支付管理在市場經(jīng)濟國家政府采購活動中都發(fā)揮了關(guān)鍵作用。而我國政府采購實行預(yù)算管理時間較短，在編制方法、審批管理、支付審核與采購管理有機結(jié)合等方面還需要進一步完善。當前，我國正在深化部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付等財政改革，應(yīng)當加強幾項改革的協(xié)調(diào)配合，將采購項目預(yù)算納入部門預(yù)算中，發(fā)揮預(yù)算在政府采購中的基礎(chǔ)和依據(jù)作用，同時，利用財政支付手段約束采購合同的執(zhí)行，通過資金撥付管理監(jiān)督采購活動。

    4.建立健全電子化政府采購制度。利用現(xiàn)代信息技術(shù)和產(chǎn)品，建立健全電子化政府采購系統(tǒng)，實現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化，降低采購成本，提高采購效率，這是政府采購制度改革的方向。

    從市場經(jīng)濟國家推行電子化政府采購的實踐來看，無論是效率還是效益，都有較大提高。應(yīng)該充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和產(chǎn)品，積極探索和發(fā)展以信息技術(shù)為支撐的政府采購新方式，實現(xiàn)政府采購管理和操作電子化。目前應(yīng)著重在以下四個方面進行研究和探索：一是增加反拍賣等電子化采購方式，增強政府采購的靈活性，提高采購效率。二是對供應(yīng)商、采購合同實現(xiàn)電子化管理，提高透明度和管理效率。三是將政府采購信息發(fā)布媒體由報刊轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)，降低成本，增強及時性。四是政府采購管理系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)實現(xiàn)有機結(jié)合，確保支付資金的準確與安全。我國政府應(yīng)當抓緊制定電子化政府采購的戰(zhàn)略方案，逐步推進電子化政府采購工作，最終實現(xiàn)電子化政府采購系統(tǒng)統(tǒng)一集中管理的目標。

    5.實行采購人員資格管理。由于政府采購專業(yè)技術(shù)要求高，又從事市場交易活動，大部分國家對各部門采購從業(yè)人員都有資格要求，美國等國家稱為“采購合同官員”，我國香港特區(qū)稱為“采購主任”。采購人員資格分為不同級次，各級次都有相應(yīng)的條件和職責，級次的獲得和晉升必須通過考試。各部門只有獲得采購資格的人員才能組織采購活動和簽訂合同。這些有資格的采購人員獨立開展采購活動，各部門行政首長不能干預(yù)，也不能改變他們做出的決定。采購人員對做出的決定要承擔法律責任。我們在今后改革中，也要借鑒國外這一做法，研究制定從業(yè)人員標準和考核制度，對于政府采購從業(yè)人員（包括各單位和采購中心的采購人員）實行專業(yè)資格管理，參加統(tǒng)考取得資格，持證上崗；對采購中心，要規(guī)定崗位任職資格，考核工作業(yè)績。

    （四）關(guān)于政府采購的政策功能。

    政府采購的政策功能是政府采購制度的重要組成部分，是政府采購制度發(fā)展的必然結(jié)果，也是現(xiàn)代政府采購制度的重要標志。這是受到各國政府和國際組織重視的原因。也就是說，現(xiàn)代政府采購制度已不僅是財政支出管理手段，它已成為政府加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控，促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段之一。當前，歐美國家的政府采購制度已基本完成了由單獨的財政支出管理手段向兼有經(jīng)濟政策工具的轉(zhuǎn)變。許多經(jīng)驗值得我國學習和借鑒。

    我國政府采購法第九、十兩條作了明確規(guī)定，即，政府采購應(yīng)當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境地，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展，以及政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)。因此，我國應(yīng)當借鑒國際做法，重新認識政府采購制度的作用，充分發(fā)揮政府采購的調(diào)控功能。在我國入世及世界投資貿(mào)易自由化的大環(huán)境下，尤其應(yīng)當強化國貨意識，盡可能采購本國貨物、工程和服務(wù)，這不僅有助于在關(guān)稅向國際接軌過程中國內(nèi)市場的平穩(wěn)過渡，緩解入世給國內(nèi)企業(yè)的沖擊，還可以為國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長創(chuàng)造良好環(huán)境，具有重大的現(xiàn)實意義。除了采購國貨以外，還應(yīng)利用采購政策的傾斜，支持少數(shù)民族和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，保護環(huán)境和扶持中小企業(yè)發(fā)展。

    （五）關(guān)于政府采購國際化。

    我國在入世時曾承諾，在成為WTO成員后，將盡快啟動加入《政府采購協(xié)議》談判，開放我國的政府采購市場。另外，我國政府也曾向APEC承諾，2020年開放政府采購市場。開放市場意味著我國企業(yè)不出國門就面臨國際競爭，政府利用政府采購保護國內(nèi)企業(yè)的政策受到嚴格限制，政府采購中的爭議要到日內(nèi)瓦解決。歐美國家對我國履行承諾，啟動加入（政府采購協(xié)議）十分重視，不斷施加壓力。歐美國家不希望我國加入WTO開放國內(nèi)一般市場的同時，又利用政府采購政策封鎖規(guī)模龐大的政府采購市場。隨著我國對政府采購政策工具的逐步認識和應(yīng)用，來自歐美的壓力與日俱增，政府采購的外事活動應(yīng)接不暇。

    目前，我們與歐盟簽署了{政府采購合作協(xié)議》，旨在通過開展交流活動，學習國際規(guī)則，掌握國際動態(tài)，爭取理解；并已承諾同美國為代表的所有WTO成員開展技術(shù)性磋商。與此同時，財政部組建了跨部門工作組，專門就加入《政府采購協(xié)議》開展研究，包括利弊分析、談判策略等，在此基礎(chǔ)上，再制定談判方案和開價清單。此外，在中國—澳大利亞、中國—新西蘭、中國—新加坡、中國—智利自由貿(mào)易區(qū)談判中，對方都要求將政府采購列入談判范圍。政府采購的國際化趨勢，增強了我國政府采購制度改革的緊迫性和艱巨性，我們要抓緊有限時間，完善政府采購制度，充分發(fā)揮政府采購政策功能。

    五、國債與國庫現(xiàn)金管理制度的理論應(yīng)用與實踐無論從現(xiàn)代經(jīng)濟學理論還是各國實踐來看，適度發(fā)債有利于促進社會經(jīng)濟發(fā)展。但是，國債雖然具有平衡財政收支，滿足各項公用事業(yè)需要，促進國內(nèi)資本市場發(fā)展，調(diào)控宏觀經(jīng)濟的作用，但也存在債務(wù)風險和債務(wù)危機等問題，因此，必須重視并加強國債管理。

    （一）關(guān)于國債規(guī)模。

    從我國實際來看，盡管恢復國債發(fā)行的歷史不長，僅有20多年，國債規(guī)模與許多市場經(jīng)濟國家相比也較小，但年度發(fā)行規(guī)模增速較快，余額累計速度也較快。尤其是在1998年實施積極財政政策后，國債規(guī)模逐年擴大，國債余額也逐年增加。雖然這些年里我國的國債相對規(guī)模和赤字率均有不同程度的提高，但國債相對規(guī)模和赤字率兩項指標仍然處于較低水平。2004年的國債相對規(guī)模僅為21.6%；赤字率更從2002年的3.04%降到2.34%.與歐盟、美國平均60%以上的國債相對規(guī)模，以及英、美、法等發(fā)達國家平均5%的赤字率相比，我國均顯著低于同期主要發(fā)達國家的水平。但這里講的債務(wù)只是中央財政發(fā)行的國債，不包括地方各級政府的債務(wù)及隱形、或有債務(wù)，這些債務(wù)中潛伏著很大的危機。因此，國債風險管理問題，仍是我們必須高度關(guān)注并重點研究解決的問題。

    （二）關(guān)于國債余額管理。

    國債余額管理是市場經(jīng)濟國家普遍采用的國債規(guī)模管理方式。國債余額是指在某一時點政府未清償債務(wù)的累計數(shù)額。盡管國債年度發(fā)行量包括國債還本和新增國債兩部分，但由于國債還本多采取“借新還舊‘’方式，不會導致國債余額的增力口，因此市場經(jīng)濟國家主要通過控制新增國債來控制國債余額，即實行國債余額管理。這不但有助于全面衡量政府債務(wù)總體規(guī)模和政府債務(wù)風險狀況，增強立法機構(gòu)對國債規(guī)模的總體控制；而且也便于政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和市場情況，靈活調(diào)整國債發(fā)行，提高國債流動性。

    目前，我國仍然延續(xù)國債發(fā)行額管理方式。即每年由全國人大審批年度國債發(fā)行額，財政部據(jù)此制定年度發(fā)行計劃、組織發(fā)行，并將年度國債發(fā)行額作為硬性指標來完成。實行國債余額管理應(yīng)成為未來我國國債發(fā)行管理的方向。財政部已就此事專報國務(wù)院和全國人大，力爭盡快獲得全國人大批準，于明年正式實行。今后需要在積極穩(wěn)妥開展相關(guān)管理工作的基礎(chǔ)上，進一步深入研究國債余額管理的有關(guān)問題。

    （三）關(guān)于國債結(jié)構(gòu)管理。

    國債結(jié)構(gòu)管理包括對品種結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)以及期限結(jié)構(gòu)的管理。國債結(jié)構(gòu)是否合理，將直接影響到國債的發(fā)行成本、投資人結(jié)構(gòu)、市場流通性、債務(wù)償還以及相關(guān)的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的實施。首先，依據(jù)利率結(jié)構(gòu)理論，短期國債利率一般要低于長期國債利率。通過定期、均衡、滾動發(fā)行短期國債并保持一定規(guī)模的短期國債存量，可有效替代部分長期國債的發(fā)行，節(jié)約國債發(fā)行成本；而發(fā)行中長期國債則能在一定時期內(nèi)減輕國債償還壓力。其次，國債期限結(jié)構(gòu)與其投資人結(jié)構(gòu)之間存在著相互影響、相互制約的關(guān)系。不僅國債投資人對期限的偏好，會影響到國債能否順利發(fā)行，影響市場交易表現(xiàn)，而且國債期限結(jié)構(gòu)反過來又會影響投資人結(jié)構(gòu)的形成，豐富、多樣的國債期限結(jié)構(gòu)有利于形成廣泛而穩(wěn)定的投資人隊伍。第三，鑒于不同期限國債在市場中的交易表現(xiàn)存在一定的差異，通常短期國債的流動性較好，以其即期收益率為基礎(chǔ)，實現(xiàn)長、中、短期國債規(guī)律化發(fā)行，可有效建立起國債收益率曲線，提高市場流通性。第四，合理的國債期限結(jié)構(gòu)，能確保政府年度債務(wù)支出流量的均衡，避免償債過于集中，降低國債運行風險。第五，由于短期國債是中央銀行開展公開市場業(yè)務(wù)的主要操作工作，中長期國債的利率水平可有效改變?nèi)藗儗ξ磥斫?jīng)濟的預(yù)期，期限結(jié)構(gòu)合理的國債收益率曲線是金融市場的基礎(chǔ)，是進一步深化金融體制改革的前提條件，因此，在國債期限機構(gòu)的安排上，必須做到長、中、短期國債均衡搭配。

    國債結(jié)構(gòu)管理是國債管理的重要內(nèi)容。經(jīng)過多年不懈努力，我國國債結(jié)構(gòu)較為單一的狀況已得到徹底改觀。但與市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國的國債期限總體偏長。應(yīng)該講，這是在現(xiàn)行的發(fā)行額管理方式下，為避免國債發(fā)行和還本數(shù)額的過快增加而采取的權(quán)宜之策。顯然，這不利于國債金融功能的發(fā)揮和國債市場的深化。隨著國債余額管理的實行，今后應(yīng)注意結(jié)合財政收支狀況，盡可能合理安排和調(diào)整國債結(jié)構(gòu)。

    （四）關(guān)于國債市場化創(chuàng)新。

    近幾年來，我國國債市場化創(chuàng)新雖然取得了一定成效，但由于相關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)滯后、市場分割、監(jiān)管不統(tǒng)一等原因，造成市場缺位錯位、國債基準利率作用不明顯、交易方式單一以及投資者結(jié)構(gòu)失衡等問題仍然不同程度地存在。本著完善國債市場的宗旨，結(jié)合中國國債市場中長期發(fā)展戰(zhàn)略，需要在六個方面加大工作力度：一是加快市場環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快修訂1992年頒發(fā)的《國庫券條例》，規(guī)范國債發(fā)行、流通、使用和償還全過程，形成較為科學、嚴密、高效的市場監(jiān)督管理模式；修訂國債登記托管辦法，規(guī)范國債托管風險防范機制，提高市場運行效率。二是努力構(gòu)建統(tǒng)一互聯(lián)的國債市場。組建全國統(tǒng)一的記賬式國債承銷團，跨市場方式發(fā)行記賬式國債；進一步促進國債轉(zhuǎn)托管及交易、結(jié)算效率的提高，為建立統(tǒng)一互聯(lián)的托管、估算體系奠定基礎(chǔ)。三是繼續(xù)豐富國債品種。嘗試通過商業(yè)銀行柜臺系統(tǒng)發(fā)行儲蓄國債品種，部分替代憑證式國債；進一步深化商業(yè)銀行柜臺交易記賬式國債的試點工作；增加關(guān)鍵期限國債品種，實現(xiàn)關(guān)鍵期限國債定期、均衡、滾動發(fā)行。四是提高一級市場定價的合理性。時機成熟時，推出國債預(yù)發(fā)行制度，充分發(fā)揮一級市場價格發(fā)現(xiàn)功能；進一步完善國債招標規(guī)則，進一步規(guī)范國債提前贖回招標程序。取消基本承銷額制度，設(shè)定投標額限制，加大競爭性投標方式承銷國債量。五是研究新的國債交易方式和做市商制度。深入研究國債掉期、國債期貨等新的交易方式，擇機推出新的國債衍生產(chǎn)品；研究建立銀行間債券市場融資融券機制，為推行做市商制度創(chuàng)造市場環(huán)境。六是加強國債風險管理。進一步加強對承銷機構(gòu)的市場風險監(jiān)控，加強對高風險市場機構(gòu)指導和監(jiān)控，維護國債市場的安全和穩(wěn)定。

    （五）關(guān)于國庫現(xiàn)金管理。

    國庫現(xiàn)金管理是現(xiàn)代財政國庫管理的主要組成部分，也是財政部門提高國庫資金使用效益的重要途徑。在國際上，各國實施國庫單一賬戶改革后，都陸續(xù)對閑置庫款實施現(xiàn)金管理，在確保支付安全的前提下壓縮庫底資金。如英國財政部經(jīng)常性庫款余額僅有2億英鎊，美國為50億美元，澳大利亞為15億澳元，其余國庫資金均用于現(xiàn)金運作。毫無疑問，國庫現(xiàn)金管理已成為發(fā)達市場經(jīng)濟國家財政國庫管理的通行模式，成為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的一個新手段。目前，發(fā)達市場經(jīng)濟國家國庫現(xiàn)金管理的通行做法，大致可分為英、美兩種模式。

    比較兩種模式，其共同點主要有三個：一是國庫央行賬戶上保留一個基本穩(wěn)定的余額，以確保國庫支出需要，超過部分通過商業(yè)銀行定期存款、同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進行市場操作。二是通過定期持續(xù)發(fā)行短期債券，以彌補季節(jié)性財政資金缺口，滿足正常的財政支出需要。三是當出現(xiàn)長期性財政資金盈余時，通過減少國債發(fā)行或買回國債等方式降低國庫現(xiàn)金余額。其不同點主要也有三個：一是國庫資金歸集方式不同。在英國模式下，國庫資金首先進入國庫央行賬戶，然后對超過央行賬戶目標余額部分進行市場運作。在美國模式下，商業(yè)銀行代理征稅時大都將國庫資金直接存放在國庫商行賬戶中，每天通過國庫商行賬戶和國庫央行賬戶的資金劃撥，保持國庫央行賬戶的余額穩(wěn)定。二是央行介入程度不同。在英國模式下，國庫現(xiàn)金管理操作指令的制定和具體操作都由財政部獨立完成；而美國模式則由財政部商央行后下達國庫央行賬戶和國庫商行賬戶間的資金調(diào)撥指令，由央行進行具體操作。三是操作方式不同。在英國模式下，超過國庫央行賬戶目標余額的短期資金通過同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進行操作；但美國模式則主要通過商業(yè)銀行定期存款進行操作。

    隨著我國財政國庫管理制度改革的全面推行，開展國庫現(xiàn)金管理的必要性和緊迫性日益突出。財政部也一直在認真研究國庫現(xiàn)金管理問題。2005年初，財政部會同中國人民銀行向國務(wù)院報送了關(guān)于開展國庫現(xiàn)金管理的請示并獲批準，財政部目前正會同中國人民銀行制定具體操作辦法，中央財政國庫現(xiàn)金管理可望近期實施。做好國庫現(xiàn)金管理主要應(yīng)從三個方面著手：一是要建立財政收支預(yù)測體系，準確預(yù)測國庫現(xiàn)金流量，為國庫現(xiàn)金余額管理提供準確信息。二是要采取市場化操作方式來實施國庫現(xiàn)金管理。在保留最低國庫存款余額以備支付的前提下，對國庫現(xiàn)金余額進行市場化余缺調(diào)整。三是要建立國庫現(xiàn)金管理的法律框架和風險控制機制。