一、可行能力理論

　　阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》中指出：“一個(gè)人的可行能力指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)的組合�？尚心芰σ虼耸且环N自由，是實(shí)現(xiàn)各種可能的功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由（或者用日常語言說，就是實(shí)現(xiàn)各種不同生活方式的自由）”。在以實(shí)質(zhì)自由為核心的可行能力中，森重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了透明性保護(hù)和行為者的主體性與實(shí)質(zhì)參與。

　�。ㄒ唬┩该餍员Ｗo(hù)

　　在社會(huì)交往中，人們按照一定的假定，即其他人提供的是什么、自己預(yù)期得到的是什么，來處理相互之間的事務(wù)。就此而言，社會(huì)是在對(duì)信用的一定假設(shè)的基礎(chǔ)上運(yùn)行的。透明性保護(hù)所涉及的，是滿足人們對(duì)公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。當(dāng)這種信用被嚴(yán)重破壞時(shí)，很多人——交往的雙方以及其他人——的生活可能因?yàn)槿狈�公開性而受到損害。透明性保護(hù)（包括知情權(quán)）因此構(gòu)成工具性自由的一個(gè)重要范疇。這種保護(hù)對(duì)防止腐敗、財(cái)務(wù)瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。

　�。ǘ�）行為者的主體性與實(shí)質(zhì)參與

　　可行能力要求行為者立場(chǎng)關(guān)聯(lián)性考慮，功利主義為代表的后果論往往是堅(jiān)持一種行為者中立觀，要求客觀地評(píng)價(jià)某事，獨(dú)立于行為者自己的利益，行為者立場(chǎng)關(guān)聯(lián)性則要求應(yīng)該關(guān)切到行為者主體本身，考慮到行為者的實(shí)質(zhì)參與性與主體性，而不是僅僅考慮行為者的后果。對(duì)于行為者實(shí)質(zhì)參與性和相互依賴性的強(qiáng)調(diào)，可以避免過分強(qiáng)調(diào)程序和形式，而導(dǎo)致主體能動(dòng)性的失敗，從而遠(yuǎn)離了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。行為和主體性都是狀態(tài)的一個(gè)內(nèi)在組成部分，一個(gè)事件狀態(tài)是主體影響的結(jié)果。

　　行為者立場(chǎng)關(guān)聯(lián)性其實(shí)反映了我們生活在一個(gè)相互依賴的世界中的本質(zhì)， 我們觀察什么取決于我們相對(duì)觀察對(duì)象的立場(chǎng)。我們決定相信什么，受到我們觀察什么的影響。我們?cè)鯓記Q定行為，與我們的信念相關(guān)。具有立場(chǎng)依賴性的觀察、信念和行為是我們知識(shí)和實(shí)踐理性的核心。認(rèn)識(shí)論、決策理論中不得不充分考慮到觀察的參數(shù)依賴性和參與觀察者立場(chǎng)的影響。

　　在公共財(cái)政制度建立的過程中，行為者的主體性與實(shí)質(zhì)參與，對(duì)于確立納稅人的公共財(cái)政理念，具有十分重要的作用。

　　二、我國(guó)公共財(cái)政制度的困境

　　（一）公共財(cái)政預(yù)算制度的局限

　　公共財(cái)政預(yù)算制度是公共財(cái)政制度的核心。就世界財(cái)政史來看，世界上第一個(gè)公共財(cái)政制度，即英國(guó)的公共財(cái)政制度是通過政府預(yù)算制度的逐步建立而最終形成的。政府預(yù)算制度的建立對(duì)于公共財(cái)政制度的建立，就具有決定性的意義。

　　我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算嚴(yán)重缺乏透明性保護(hù)，表現(xiàn)在：首先，預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)極為粗放。目前我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算，其具體的數(shù)據(jù)指標(biāo)均未公諸于報(bào)端，仍然是沿用幾十年的方法，只公布幾個(gè)收支大類的預(yù)決算數(shù)字，并加上大量的文字說明。這類極為粗放的預(yù)算指標(biāo)，對(duì)于社會(huì)公眾，仍然缺乏透明度。其次，預(yù)算外數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)上沒有公布。由于預(yù)算外直接涉及到地方、部門和單位的既得利益，會(huì)侵犯到其隱私，要公布就更加不容易了。其三，制度外仍然存在。由于其本身就存在是否合法的問題，要公布更是無從談起。因?yàn)樽鳛檫`反制度規(guī)定形成的錢款，公布之時(shí)，也就是取消之時(shí)，甚至還是取締并追究相關(guān)人員責(zé)任的問題。因此，在沒能取消預(yù)算外與制度外范疇的情況下，政府預(yù)算就談不上真正的公開化。其四，預(yù)算的保密制度仍然嚴(yán)重阻礙著預(yù)算數(shù)據(jù)的公開，嚴(yán)重干擾著公民的知情權(quán)。最后，政府預(yù)算嚴(yán)重缺乏社會(huì)的監(jiān)督。政府預(yù)算法治化的實(shí)質(zhì)，是全體社會(huì)成員對(duì)政府財(cái)政行為的約束、規(guī)范和監(jiān)督。這就需要公開化，即將政府所有收支都對(duì)人代會(huì)和社會(huì)公眾公開。

　�。ǘ�）納稅人理念的缺失

　　納稅人理念缺失最突出的表現(xiàn)是，納稅人廣泛缺乏公共財(cái)政的主體性參與。在公共財(cái)政制度形成過程中，“納稅人”范疇起著不可替代的基礎(chǔ)性作用，是公共財(cái)政制度賴以建立的源頭�！凹{稅人”是獨(dú)立享有相應(yīng)權(quán)利、負(fù)有稅款實(shí)際繳納義務(wù)的單位和私人。它是一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)范疇。目前，我國(guó)數(shù)以萬億計(jì)的稅款，是由無數(shù)的企業(yè)和私人繳納的，但他們還都不是真正的“納稅人”，“納稅人”是一個(gè)義務(wù)與權(quán)利相一致的概念。人們?nèi)绻�只有向政府繳納錢款而不享有相應(yīng)的權(quán)利，則他們只是“稅款繳納者”，而不是“納稅人”。

　　“納稅人”應(yīng)該享有的權(quán)利有：“贊同納稅權(quán)”，既稅收費(fèi)從根本上應(yīng)當(dāng)由納稅人批準(zhǔn)；“選舉代表權(quán)”：即議會(huì)或人代會(huì)必須要由納稅人選舉的代表所組成；“政府服務(wù)權(quán)”，即政府必須為納稅人服務(wù)；“稅款節(jié)儉權(quán)”，即政府不準(zhǔn)浪費(fèi)揮霍納稅人的錢。然而，“納稅人”必須擁有的這些權(quán)利觀念，至今尚未在我國(guó)得到廣泛的認(rèn)同和尊重。社會(huì)公眾不是真正的“納稅人”，也就難以成為真正的“主人”，政府作為“管家”也仍然凌駕于“主人”之上，也就能夠隨心所欲地征集、支配和使用“主人”的錢。這樣的財(cái)政，從根本上看還不是公共財(cái)政。而要做到這一點(diǎn)，整個(gè)社會(huì)尤其是政府官員必須形成納稅人理念。

　　三、建立透明性公共財(cái)政制度

　　公民的可行能力要想得到切實(shí)有效的實(shí)現(xiàn)就離不開政府提供的公共服務(wù)，以及作為公共服務(wù)制度支持的透明性公共財(cái)政制度的確立。缺乏知情權(quán)和透明度的公共財(cái)政，使得社會(huì)公眾即使想?yún)⑴c其事，也只能是心有余而力不足。

　　中國(guó)政治體制改革從可行能力方法視角來看，選擇政治體制改革的目標(biāo)必須具有很強(qiáng)的透明性防護(hù)與行為主體的實(shí)質(zhì)性參與，從這個(gè)角度來說，建立一個(gè)透明性且具有廣泛參與性的公共財(cái)政制度可以考慮為中國(guó)政治體制改革的優(yōu)先目標(biāo)。

　　透明性公共財(cái)政是政府有效提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。也是提升公民可行能力的經(jīng)濟(jì)保障，這些服務(wù)都體現(xiàn)在森的可行能力范疇之中。當(dāng)然，公共服務(wù)的范圍隨政府的能力大小而定，但一般應(yīng)該包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利制度、公共交通、公共醫(yī)療、公共教育和公共衛(wèi)生等等。這些公共服務(wù)的提供是政府調(diào)控社會(huì)群體之間收入差距，防止兩極分化的有效的制度性手段。

　�。ㄒ唬┘{稅人主體性參與及透明性保護(hù)

　　在公共服務(wù)領(lǐng)域，我國(guó)政府實(shí)際上已經(jīng)做了不少的努力，但是效果并不好。問題是缺少有效的納稅人主體性公共參與。政府提供怎樣的公共服務(wù)？如何使用這些服務(wù)？這都需要納稅人主體性公共參與。否則，公共財(cái)政不能有效解決收入分配不公的情況。在目前的體制下，政府會(huì)拿出一些錢來救濟(jì)窮人，但這種救濟(jì)式的服務(wù)并非公共財(cái)政的本質(zhì)。在沒有納稅人主體性公共參與的情況下，公共服務(wù)很難成為調(diào)節(jié)收入分配的有效機(jī)制。沒有納稅人主體性公共參與，公共財(cái)政制度就很難有透明度，腐敗也因此變得不可避免。

　　公共財(cái)政制度表明政府部門要從企業(yè)和社會(huì)提取經(jīng)濟(jì)資源，再用于社會(huì)，從而保證社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。眾所周知的道理，交易機(jī)會(huì)越多，腐敗的機(jī)會(huì)越多。如果政府向企業(yè)和社會(huì)提取資源和使用資源的過程是不透明的，這個(gè)過程能產(chǎn)生的腐敗是可想而知的。審計(jì)署近年來對(duì)公共部門的審計(jì)所揭示出來的種種濫用公共財(cái)政的嚴(yán)重問題就是與不透明的公共財(cái)政制度息息相關(guān)的。從這個(gè)角度來說，公共財(cái)政制度便是民主政治最重要的根源。

　�。ǘ�）公共財(cái)政預(yù)算的公開性與合理性

　　預(yù)算是政府運(yùn)作的血液，控制預(yù)算就是制約政府的最有效手段。在西方國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府制約的主要機(jī)制是控制預(yù)算。我國(guó)人大完全有責(zé)任承擔(dān)這種監(jiān)督的義務(wù)。政府從企業(yè)和民間提取經(jīng)濟(jì)資源，這為有效的公共財(cái)政制度所必須，但這個(gè)過程必須透明化，否則腐敗在所難免。在一些地方，由于地方政府向社會(huì)提取經(jīng)濟(jì)資源的方式不當(dāng)，經(jīng)常導(dǎo)致政府與社會(huì)之間的關(guān)系處于緊張狀態(tài)�，F(xiàn)在少數(shù)民營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)在透明性保護(hù)方面進(jìn)行了初步的政治實(shí)踐，逐步地向納稅人論證經(jīng)濟(jì)資源提取和使用的合理性。

　　公共財(cái)政制度是否有效直接制約著中央政府的能力，衡量中央政府權(quán)威的最重要的一個(gè)指標(biāo)就是能否保證境內(nèi)納稅人的平等公民權(quán)。中央政府要掌握龐大的公共預(yù)算，本身并不是目的。公共預(yù)算的最終目的就是要保證最基本的納稅人公民權(quán)。全體納稅人的認(rèn)同是中央政府權(quán)威的最重要的基礎(chǔ)，而政府提供的公共服務(wù)是人民認(rèn)同感的重要來源。在談到公共財(cái)政時(shí)，人們常說“取之于民，用之于民”。但很少有人了解“取”和“用”這兩個(gè)過程的民主化的重要性。盡管我國(guó)政府近年來在改革公共財(cái)政制度方面努力不少，但是改革相當(dāng)片面，雖然從經(jīng)濟(jì)的角度看“取”和“用”都得到了強(qiáng)化，但缺少了確�！叭　焙汀坝谩闭�當(dāng)化的透明性保護(hù)，也就是嚴(yán)重忽視了“取”和“用”過程中的公民主體性公共參與。正是因?yàn)榧{稅人主體性公共參與的缺失，導(dǎo)致了治理腐敗成效不大，導(dǎo)致了醫(yī)療和教育體制改革在很大程度上的失敗。