摘　要：本文介紹了福建省南平市農(nóng)村稅費改革前后農(nóng)村教育經(jīng)費投入的狀況，分析了農(nóng)村稅費改革后義務(wù)教育投入所面臨的困難，提出了改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機制的一系列措施。

　　關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；經(jīng)費；保障機制；稅費改革

　　一、農(nóng)村稅費改革前農(nóng)村教育經(jīng)費投入概況

　　位于閩北山區(qū)的南平市是以農(nóng)業(yè)為主體的設(shè)區(qū)市，工業(yè)規(guī)模小，商業(yè)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟總量小，全市人口304萬人，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校1971所，學(xué)生30.5萬人，農(nóng)村稅費改革前的2002年南平市教育支出占財政總支出的28.35%，比省均教育支出占財政總支出的21.64%還高出6.71%，可是人均財政對教育投入僅167元，比省人均教育投入261元還少94元。由此可見，南平市各級政府已高度重視教育投入，并盡了很大的努力，但由于南平市財政收入總量很小，目前我市縣級財政對教育投入的潛力有限，據(jù)調(diào)查，農(nóng)村稅費改革前，我市農(nóng)村義務(wù)教育正常運轉(zhuǎn)主要是靠農(nóng)村教育費附加、教育集資和當(dāng)?shù)卣�府出臺收費政策。根據(jù)農(nóng)村稅改測算辦法，據(jù)調(diào)查2000年至2002年三年平均每年我市農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費10098萬元，而主渠道投入為5846.35萬元，主要是財政預(yù)算內(nèi)撥款和農(nóng)村教育費附加投入，此外還有鄉(xiāng)村教育集資。我市前幾年教育公用經(jīng)費缺口大，而教育事業(yè)之所以能維持運轉(zhuǎn)，主要靠當(dāng)?shù)卣�府出臺各種收費項目（如：普九金、義教金等）和提高學(xué)生代辦費收費標(biāo)準(zhǔn)。由于我市各縣（市、區(qū)）經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，財政困難，據(jù)調(diào)查各縣（市、區(qū)）稅改前三年平均財政預(yù)算內(nèi)安排教育的公用經(jīng)費嚴(yán)重不足，為保證農(nóng)村中小學(xué)正常運轉(zhuǎn)、支撐農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，各地方政府和部門出臺收費政策，或自立項目，或提高中小學(xué)課本、簿籍講義、水電等代辦費收費標(biāo)準(zhǔn)等辦法，全市農(nóng)村中小學(xué)2002年各項地方性收入為4543.19萬元。

　　二、農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村教育經(jīng)費投入狀況

　　各縣（市、區(qū)）財政足額安排了教職工的人員經(jīng)費和生均公用經(jīng)費，教師工資實行國庫統(tǒng)一支付，生均公用經(jīng)費是按省定的最低標(biāo)準(zhǔn)減去“一費制”中的雜費后，即小學(xué)年生均30元，初中年生均50元，基本做到了“保工資、保運轉(zhuǎn)”，如按校舍每年1.5%自然老化的比例計算每年新增危房達(dá)4萬平方米以上，每年至少需投入2000萬元改造資金，目前此項資金尚無固定的來源，農(nóng)村稅費改革后，取消了農(nóng)村教育費附加，取消了鄉(xiāng)村教育集資，取消了所有的地方性收費，使原來靠地方政策性收費彌補（掩蓋）的教育經(jīng)費缺口顯現(xiàn)出來，稅改后政策性教育經(jīng)費損失12808.59萬元。其中：農(nóng)村教育費附加2002年實征4224.43萬元；農(nóng)村教育集資2002年實征數(shù)4040.97萬元；2002年地方政府出臺和省定代辦項目收費項目4543.19萬元。稅改后省稅改辦由于采用其他渠道的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，所以安排給南平市的轉(zhuǎn)移支付教育�？畈蛔阋詮浹a稅改后教育減收資金，省上稅改轉(zhuǎn)移支付給我市教育專項經(jīng)費和危房改造專項補助款與稅改前教育經(jīng)費投入相抵后，仍有較大的缺口�？梢姡�目前的投入情況，與稅改政策中要求的稅改后教育經(jīng)費投入不低于稅改前水平， 做到保工資，保運轉(zhuǎn)，保安全的目標(biāo)，即“一增三保”還有一定差距。

　　三、農(nóng)村稅費改革后面臨的困難

　　1.以“縣為主”新體制對縣級財政收入總量影響不大，而教育負(fù)擔(dān)卻增加了

　　農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制雖然減小了縣內(nèi)發(fā)展的不平衡，但對于貧困地區(qū)來說，縣級財政同樣十分有限，根本無法保障教育投入，對于縣級財政來說，新的體制是縣級財政與鄉(xiāng)級財政關(guān)系的調(diào)整，這種調(diào)整主要是負(fù)擔(dān)責(zé)任的調(diào)整，對縣級財政收入總量影響不大，但卻將原來由鄉(xiāng)級政府承擔(dān)的教育支出任務(wù)全部擔(dān)負(fù)起來，從而加劇了教育經(jīng)費供求矛盾。

　　2.縣級政府的財政責(zé)任與財政能力嚴(yán)重失衡

　　1994年國家實行分稅制改革后，財政結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，中央財政所占的比重增大，地方財政特別是縣級財政所占比重逐年減小，許多縣市財政成為“吃飯財政”、“赤字財政”。有的縣級政府財政能力很弱，而財政責(zé)任卻十分繁重，對財政困難的縣來說是“用最柔弱的肩膀來挑最重的擔(dān)子”（承擔(dān)舉辦農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任）。目前，有的縣（市）本級的財政收入不夠支付財政供養(yǎng)人員工資，有的縣（市）每年教育經(jīng)費支出占財政總支出的50%以上，所以縣級政府財政責(zé)任與財政能力嚴(yán)重失衡，現(xiàn)行的財政體制將舉辦農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主要放到縣級政府，不可能從根本上解決農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費短缺問題。

　　3.“兩基”以來學(xué)校工程欠款無力償還

　　據(jù)2003年調(diào)查統(tǒng)計，全市“兩基”以來學(xué)校工程欠款達(dá)1.67億元，有的工程是由工程隊墊資興建的，有的工程是向銀行貸款建的，縣、鄉(xiāng)拿不出錢來還欠款，債務(wù)不能按期償還，因追討欠款常引發(fā)事端，影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)工作。

　　4.危房改造配套資金難籌措

　　國家和福建省都十分重視農(nóng)村中小學(xué)危房改造工作，并補助危改專款，市、縣政府十分珍惜這筆專款。但是中小學(xué)危房改造籌措配套資金很困難，這將在一定程度上影響危房改造工程的進度。

　　5.改善辦學(xué)條件步履維艱

　　近年來，教育事業(yè)發(fā)展迅速，辦學(xué)條件要求逐年提高，相對而言，農(nóng)村學(xué)�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，特別是農(nóng)村中小學(xué)專用教室、信息技術(shù)教育等的必備設(shè)施普遍短缺；寄宿生生活用房緊缺、簡陋，相當(dāng)一部分學(xué)生還租住在農(nóng)民家中；農(nóng)村學(xué)校沒有足夠的經(jīng)費維修校舍，也沒有專項經(jīng)費及時添置實驗器材、圖書。

　　四、健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機制

　　當(dāng)前，按中央精神要建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入的保障機制，是農(nóng)村義務(wù)教育健康穩(wěn)步發(fā)展的迫切要求，就“以縣為主”的辦學(xué)體制和現(xiàn)有條件，我認(rèn)為首先必須建立以下五個方面的保障機制：

　　1.       建立由縣級財政按時足額發(fā)放教職工工資的保障機制

　　按時足額領(lǐng)取勞動報酬是中小學(xué)教師的合法權(quán)益，確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放是各級黨委和政府的重要責(zé)任。縣（市、區(qū)）政府要強化對教師工資的管理，實行縣（市、區(qū)）長負(fù)責(zé)制，認(rèn)真貫徹執(zhí)行國務(wù)院和省委、省政府有關(guān)規(guī)定，根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)教職工工資收歸縣管和由縣財政統(tǒng)一發(fā)放的管理辦法，按照中央統(tǒng)一規(guī)定的工資項目和標(biāo)準(zhǔn)以及省統(tǒng)一規(guī)定的職務(wù)津貼和崗位補助標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村中小學(xué)教職工工資全額納入縣級財政預(yù)算，由縣級國庫按時足額發(fā)放，對地方出臺的各類津貼補貼，教職工應(yīng)與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員一視同仁，不得發(fā)生新的拖欠。

　　2.確保農(nóng)村中小學(xué)校正常運轉(zhuǎn)公用經(jīng)費的保障機制

　　農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費是保證農(nóng)村中小學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的必需經(jīng)費，是農(nóng)村義務(wù)教育投入的重要組成部分。各縣（市、區(qū)）農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費應(yīng)不低于省定標(biāo)準(zhǔn)，并依法確保預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費逐年增長�？h（市、區(qū)）政府應(yīng)根據(jù)省核定的農(nóng)村中小學(xué)日常公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)撥付學(xué)校的公用經(jīng)費，該經(jīng)費在扣除學(xué)校按省上規(guī)定向?qū)W生收取的雜費（不含濟困助學(xué)部分）后，其余應(yīng)全額納入縣級財政預(yù)算并予以保證。全市縣級財政部門應(yīng)統(tǒng)一設(shè)立農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費專戶，經(jīng)費使用應(yīng)由縣級教育部門提出使用方案在征得同級財政同意后下達(dá)執(zhí)行。

　　中小學(xué)校向?qū)W生收取的雜費，必須全部用于學(xué)校公用經(jīng)費開支，不得用于教職工工資、津貼、福利、基建等開支，不得用于平衡政府的財政預(yù)算，不得從中提取任何性質(zhì)的調(diào)節(jié)基金，也不得以任何理由統(tǒng)籌、調(diào)劑或截留（本市2006年春季開始執(zhí)行農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免雜費政策，所需資金省財政承擔(dān)80%，縣級財政承擔(dān)20%，這項資金應(yīng)及時足額到位）。

　　3.建立農(nóng)村中小學(xué)危房改造投入機制

　　各級政府應(yīng)根據(jù)省上要求三年內(nèi)完成現(xiàn)有中小學(xué)危房改造任務(wù)。農(nóng)村稅費改革省上轉(zhuǎn)移支付教育�？钪校�每年應(yīng)劃出不低于30%的經(jīng)費用于農(nóng)村中小學(xué)危房改造；縣級財政部門也要在預(yù)算中安排相應(yīng)的配套資金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會要對轄區(qū)內(nèi)的校舍安全負(fù)責(zé)，做到早發(fā)現(xiàn)、早監(jiān)控、早改造，并將中小學(xué)危房改造納入農(nóng)村“一事一議”范疇；同時要發(fā)揮財政資金導(dǎo)向作用，廣泛吸收社會資金用于危房改造。爭取與全省同步，用3年時間消除現(xiàn)存D級危房，并建立新增危房預(yù)警和正常改造經(jīng)費保障機制，確保師生安全。要繼續(xù)征足用好城鎮(zhèn)教育費附加、地方教育費附加和向企業(yè)征收的農(nóng)村教育費附加，多渠道籌措危房改造教育經(jīng)費，也可以通過村民自愿提供勞務(wù)等形式，支持農(nóng)村中小學(xué)校舍維護和修繕。

　　4.建立健全化解“普九”債務(wù)的有效機制

　　辦好農(nóng)村教育，是各級政府重要的職責(zé)，也是各級黨委加強對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的重要方面。要堅持農(nóng)村義務(wù)教育走持續(xù)發(fā)展的道路，營造農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，對各縣（市、區(qū)）“普九”中形成的債務(wù)，制定具體的還債計劃，根據(jù)財力安排償還債務(wù)專項經(jīng)費，以維護學(xué)校的正常教學(xué)秩序，推動農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。

　　5.建立健全中小學(xué)濟困助學(xué)機制

　　要滿腔熱情地關(guān)注和解決好農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的就學(xué)問題，抓緊建立健全資助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生就學(xué)制度，保障他們接受義務(wù)教育的權(quán)利。各縣（市、區(qū)）政府要從財政中安排一定數(shù)量資金，按規(guī)定從學(xué)生繳納雜費中提取部分助學(xué)金，同時利用社會捐資、集資等設(shè)立專項濟困助學(xué)基金，逐步幫助學(xué)校減免家庭經(jīng)濟困難學(xué)生雜費、課本費，對家庭經(jīng)濟困難的寄宿學(xué)生提供必要的生活補助。在廣泛動員和鼓勵機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和公民捐資助學(xué)中，對納稅人向農(nóng)村義務(wù)教育的捐贈，在應(yīng)納稅所得額中全額扣除，并鼓勵“希望工程”、“春蕾計劃”等，繼續(xù)做好資助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生完成學(xué)業(yè)。

　　五、強化監(jiān)督，保證運行

　　多年來，我們一直強調(diào)要監(jiān)督教育經(jīng)費的投入，但執(zhí)行起來，制度不完善、不規(guī)范，看起來多部門監(jiān)督，實際上沒有固定的連續(xù)的監(jiān)督，造成監(jiān)督弱化，效果不明顯。因此，我認(rèn)為監(jiān)督應(yīng)當(dāng)做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，應(yīng)當(dāng)細(xì)化義務(wù)教育法，并制定具體實施辦法做到便于操作，應(yīng)當(dāng)由各級人大監(jiān)督同級或下級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，由人大審批教育經(jīng)費預(yù)算，由人大督查教育經(jīng)費執(zhí)行，也可以委托審計部門具體檢查，但牽頭和執(zhí)法必須以人大的身份進行才有力度，每年定期評比并通報各地農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入情況及使用效益，把這項工作列入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)年度業(yè)績考核內(nèi)容，強化剛化監(jiān)督，使監(jiān)督切實有效。

　　六、農(nóng)村義務(wù)教育保障機制的改革思路和建議

　　1.要準(zhǔn)確測算辦學(xué)成本

　　要建立科學(xué)合理的農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機制，就必須足額安排教育經(jīng)費預(yù)算，要準(zhǔn)確編制教育經(jīng)費預(yù)算就必須科學(xué)測定義務(wù)教育階段生均培養(yǎng)成本，確定了培養(yǎng)成本就能依據(jù)學(xué)生數(shù)計算一個縣（市、區(qū)）的義務(wù)教育經(jīng)費需求，并以此納入公共財政供給安排，也就可以根據(jù)各級財力狀況合理分擔(dān)教育培養(yǎng)經(jīng)費。測定生均培養(yǎng)成本同時也是準(zhǔn)確制定科學(xué)合理的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生雜費標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，只有確定了生均培養(yǎng)成本，才能解決“教育經(jīng)費需多少，縣級財政能給多少，省級財政能補多少（轉(zhuǎn)移支付），該向?qū)W生收多少”的問題。

　　2.要分級承擔(dān)教育經(jīng)費

　　綜合上述情況，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展客觀上遇到一些困難，我們不能回避而必須正視它并采取切實措施予以解決，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的精神，我認(rèn)為農(nóng)村義務(wù)教育管理體制應(yīng)當(dāng)從“以縣為主”向“教育管理以縣為主，教育投入中央地方共擔(dān)”的方向過渡，同時建議：（1）縣級財政承擔(dān)義務(wù)教育的工資等人員經(jīng)費；（2）省級財政承擔(dān)義務(wù)教育的校舍維修改造和設(shè)備購置（如：計算機、多媒體、語音等大型批量教學(xué)設(shè)備）專項經(jīng)費等；（3）中央財政承擔(dān)義務(wù)教育的公用經(jīng)費。這樣才能平衡公共財政負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)教育投入均衡，保障全國義務(wù)教育的公平和促進義務(wù)教育穩(wěn)定健康發(fā)展

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