關(guān)鍵詞：公共政府；公共財(cái)政；執(zhí)政理念

　　公共財(cái)政體制是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制，是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國(guó)際化的必然要求，是國(guó)際通行做法，是新時(shí)期推動(dòng)財(cái)政管理不斷走向規(guī)范化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)谋厝灰�求。目前，我�?guó)各級(jí)政府都在圍繞著建立公共財(cái)政基本框架這個(gè)中心，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)著公共財(cái)政的改革工作。在界定“公共財(cái)政”的內(nèi)涵和把握其基本特征方面，仍然有不少問(wèn)題有待討論并達(dá)成共識(shí)，因?yàn)檫@是關(guān)系到如何建立完善的公共財(cái)政體系的重大問(wèn)題。

　　一、財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性

　　財(cái)政體制決定于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。從歷史演變過(guò)程看，適應(yīng)于不同經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政模式，大體可分為三種類(lèi)型：與自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式是典型的家計(jì)財(cái)政，其明顯特點(diǎn)是公私不分，管理不規(guī)范、不透明，隨意性大，收支缺乏有效監(jiān)督；與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式是生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，其突出特點(diǎn)是政企不分，大包大攬，統(tǒng)收統(tǒng)支；與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式是公共財(cái)政。所謂公共財(cái)政，就是以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為主旨而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式。

　　現(xiàn)代意義上的公共財(cái)政，始于17世紀(jì)末的英國(guó)，至今已有幾百年的歷史。西方財(cái)政學(xué)具有完整體系的標(biāo)志是亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》的發(fā)表，當(dāng)時(shí)斯密對(duì)財(cái)政現(xiàn)象的表述，最多的是使用Public即“公共”一詞來(lái)加以界定。這種現(xiàn)象一直延續(xù)到19世紀(jì)末，巴斯塔布爾才首次使用了PublicFinance一詞來(lái)概括財(cái)政這一范疇，到20世紀(jì)又出現(xiàn)了PublicE conomy（ics）（公共經(jīng)濟(jì)）等詞。從西方財(cái)政學(xué)的形成過(guò)程來(lái)理解，都是以Public（公共性）來(lái)界定財(cái)政范疇的。公共財(cái)政這一概念在我國(guó)出現(xiàn)得較晚，20世紀(jì)80年代，學(xué)者張愚山在翻譯出版美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家�？怂固沟摹禤ublicFinance》一書(shū)時(shí)，把其譯為“公共財(cái)政”，而從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來(lái)則在20世紀(jì)90年代以后，從而引起我國(guó)學(xué)者廣泛的研究興趣。1998年末的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出了構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的改革目標(biāo)。黨的十五屆五中全會(huì)、十六大和十六屆三中全會(huì)明確提出要健全公共財(cái)政體制，這為進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政管理體制改革指明了方向。

　　公共財(cái)政與其他財(cái)政模式相比較，在財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)方面具有的公共性的特點(diǎn)。首先，表現(xiàn)在公平性。公共財(cái)政政策要一視同仁。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)在財(cái)政上就是必須實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策，為全社會(huì)的各種經(jīng)濟(jì)成分、各類(lèi)市場(chǎng)主體和投資主體提供平等的財(cái)政條件，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提供必要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以充分體現(xiàn)政府的“社會(huì)性”和財(cái)政的“公共性”。不能針對(duì)不同的社會(huì)集團(tuán)、階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，制定不同的財(cái)稅法律和制度。不管其經(jīng)濟(jì)成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國(guó)籍，只要守法經(jīng)營(yíng)，依法納稅，政府就不能歧視，財(cái)政政策上也不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政拿錢(qián)投資辦企業(yè)、設(shè)立周轉(zhuǎn)金、隨意減免稅等老辦法，容易引起地區(qū)行業(yè)之間財(cái)稅優(yōu)惠政策的攀比和惡性競(jìng)爭(zhēng)，不能再搞。

　　其次，表現(xiàn)在公共性。公共財(cái)政解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共目的，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。所謂社會(huì)公共需要，是指社會(huì)作為一個(gè)整體或以整個(gè)社會(huì)為單位而提出的需要，因其具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的性質(zhì)，而與一般的個(gè)人消費(fèi)需要，或某些局部的社會(huì)群體消費(fèi)需要相區(qū)別。財(cái)政受“公共”的規(guī)范、決定和制約。在西方，政黨是階層利益的代表，不同政黨代表不同的階層，執(zhí)政黨只能在有限的資源條件下，照顧自己階層選民利益。財(cái)政的公共性要求把滿(mǎn)足社會(huì)公共需要作為組織國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)。這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政運(yùn)行的基本取向，也是國(guó)家財(cái)政活動(dòng)應(yīng)遵循的基本邊界或指導(dǎo)性原則。

　　財(cái)政的公共性特征要求從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政是為市場(chǎng)提供“公共”服務(wù)并彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的國(guó)家財(cái)政。它將政府的作用嚴(yán)格地限定在公共領(lǐng)域，使公共機(jī)制成為市場(chǎng)機(jī)制的有效支持和補(bǔ)充，既然是“彌補(bǔ)”，那么政府的職能就只能是“拾遺補(bǔ)缺”。換言之，公共政府的作用以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為限度，市場(chǎng)不失靈，政府就不能去搶著發(fā)揮作用。政府對(duì)市場(chǎng)的彌補(bǔ)只能是支持性的作用，政府機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的輔助，政府不能起替代性的作用。政府不能替代市場(chǎng)，市場(chǎng)缺什么，政府補(bǔ)什么。公共財(cái)政只以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為職責(zé)范圍，凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上不介入。將政府管不了、管不好或者不應(yīng)當(dāng)管的事情，交給市場(chǎng)主體和中介組織去做。逐步減少和退出對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的財(cái)政直接投資和補(bǔ)貼，逐步減少對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的直接投資，騰出資金用于增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的投入。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場(chǎng)自身無(wú)法解決或解決得不好的公共問(wèn)題。市場(chǎng)無(wú)法解決或解決不好的，屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上就必須介入。比如，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問(wèn)題、壟斷問(wèn)題、外部性問(wèn)題等。解決這些問(wèn)題，政府是首要的“責(zé)任人”。如公民自身不能解決的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，政府要以社會(huì)保障的形式予以解決。非典期間暴露出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出問(wèn)題說(shuō)明，充分發(fā)揮公共財(cái)政解決公共問(wèn)題和服務(wù)公共目的的職能的重要性。

　　二、財(cái)政收支活動(dòng)的公共性

　　政府解決公共問(wèn)題，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。要構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政框架，其重心應(yīng)是放在規(guī)范政府職能上。為什么？答案很簡(jiǎn)單，因?yàn)樨?cái)政支出說(shuō)到底，不就是政府活動(dòng)的成本嗎？要界定好財(cái)政的職能范圍，關(guān)鍵是要規(guī)范政府的收支活動(dòng)。

　　從西方公共財(cái)政實(shí)踐的歷史演變看，公共財(cái)政的職責(zé)范圍不同時(shí)期有不同的特點(diǎn)和變化，主要可以分為兩個(gè)大的階段。第一階段是自由資本主義時(shí)期，政府充當(dāng)“守夜人”的角色，主要職能是維護(hù)生產(chǎn)和社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，公共財(cái)政支出基本上用于公安、司法、行政管理、國(guó)防等消費(fèi)性項(xiàng)目，用于“公共工程”方面的支出少一些。第二階段是現(xiàn)代資本主義時(shí)期即資本主義進(jìn)入壟斷以后，國(guó)家干預(yù)增強(qiáng)，財(cái)政發(fā)展為現(xiàn)代公共財(cái)政。財(cái)政收支活動(dòng)的公共性表現(xiàn)在公益性。公共財(cái)政只能以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為己任。

　　公共財(cái)政的支出，是以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公共利益為宗旨，不能以盈利為目標(biāo)，而是追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場(chǎng)活動(dòng)和追逐利潤(rùn)。國(guó)家財(cái)政支出的安排，也就主要集中于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，以及社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)等社會(huì)公共需要或公共性支出方面。在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段或發(fā)展時(shí)期，還應(yīng)把滿(mǎn)足這些公共支出需要的適應(yīng)性程度或水平，作為組織國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)的重要邊界，以及衡量財(cái)政收支規(guī)模適當(dāng)與否的一個(gè)重要標(biāo)志。公共財(cái)政不能以盈利為目標(biāo)，如果公共財(cái)政追逐利潤(rùn)目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，就有可能運(yùn)用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中影響公平競(jìng)爭(zhēng)，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞正常的市場(chǎng)秩序，打亂市場(chǎng)與政府分工的基本規(guī)則；財(cái)政資金也會(huì)因用于牟取利潤(rùn)項(xiàng)目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。

　　公共財(cái)政的收入按照“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)———社會(huì)公共需求———政府職能———財(cái)政職能———財(cái)政支出———財(cái)政收入”的線(xiàn)索，可把財(cái)政收入的適度規(guī)模界定好。公共財(cái)政的收入是為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而籌措資金。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政收入模式或財(cái)政收入來(lái)源，是以國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳為主體的，涉及的社會(huì)面有限。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收入，則主要來(lái)源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各市場(chǎng)主體、法人實(shí)體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，從而使我國(guó)的財(cái)政收入來(lái)源同過(guò)去相比較，具有更大的廣泛性和公共性。

　　財(cái)政收支活動(dòng)的公共性就要求從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟(jì)角色也必須實(shí)現(xiàn)從政經(jīng)合一、政企合一向政經(jīng)職能分離、政企分開(kāi)的方向轉(zhuǎn)變。財(cái)政收支活動(dòng)的公共性要求政府不應(yīng)當(dāng)再扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色。國(guó)家財(cái)政也必須從舊體制下那種政企不分、以干預(yù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為己任的狀態(tài)中徹底擺脫出來(lái)，改變財(cái)政資金上的統(tǒng)收統(tǒng)支為核心的財(cái)政管理和國(guó)家財(cái)力分配格局、生產(chǎn)建設(shè)上大包大攬的“生產(chǎn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)型財(cái)政”的運(yùn)行模式。財(cái)政要退出微觀(guān)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域，弱化其市場(chǎng)性的生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)職能，而強(qiáng)化其在社會(huì)資源配置、收入分配調(diào)節(jié)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面的應(yīng)有職能作用，以充分體現(xiàn)國(guó)家財(cái)政的社會(huì)性、公共性。公共財(cái)政并非不搞建設(shè)。所不同的是建設(shè)性支出的安排要始終以滿(mǎn)足社會(huì)公共需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公共財(cái)政也并不意味著不搞或取消國(guó)有經(jīng)濟(jì)。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，在公共財(cái)政的框架內(nèi)，政府既可以通過(guò)直接的公務(wù)活動(dòng)來(lái)提供公共物品或服務(wù)，也可以通過(guò)投資于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的途徑來(lái)提供公共物品或服務(wù)。有所不同的就在于投資國(guó)有經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿要始終立足于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。規(guī)范政府職能的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然就是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或糾正市場(chǎng)失靈。按此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)存的政府職能逐一篩選，則可達(dá)到兩個(gè)互為關(guān)聯(lián)的目的：一是消除“越位”———政府管了不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事；二是消除“缺位”———政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事沒(méi)有管好。從“越位”退出，進(jìn)而補(bǔ)足“缺位”。不應(yīng)當(dāng)再壟斷更多的經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，不應(yīng)當(dāng)擁有部門(mén)利益和集團(tuán)利益，而應(yīng)當(dāng)成為為市場(chǎng)主體和全社會(huì)服務(wù)的公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為能反映和代表廣大人民群眾利益的公共服務(wù)型政府。

　　三、財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性

　　財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性表現(xiàn)在政府的財(cái)政活動(dòng)必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行。公共財(cái)政是以權(quán)力制衡的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制。從本質(zhì)上說(shuō)，財(cái)政職能是由國(guó)家職能、政府的事權(quán)范圍決定的。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的各項(xiàng)事權(quán)則往往是通過(guò)立法程序來(lái)規(guī)定，通過(guò)相關(guān)的法律來(lái)加以明確界定的。無(wú)論是開(kāi)征稅收和設(shè)立有關(guān)的規(guī)費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)，還是發(fā)行國(guó)債，各國(guó)均需按照一定的立法程序行事并納入預(yù)算。而財(cái)政支出的編制、審議和確定，也同樣要履行相關(guān)的法律程序。因此，由國(guó)家職能特別是政府事權(quán)所決定的財(cái)政行為或財(cái)政活動(dòng)，往往也具有法制性、規(guī)范性和公開(kāi)性的特點(diǎn)。財(cái)政行為的規(guī)范性和法制性要以規(guī)范化的政府部門(mén)預(yù)算制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等的建立健全為主要形式的公共財(cái)政支出管理框架。在合理聚財(cái)、有效用財(cái)、依法理財(cái)?shù)脑瓌t下，力求做到國(guó)家財(cái)政取之有據(jù)、用之有道、合理合法。逐步建立健全財(cái)政資金申請(qǐng)、審核、撥付、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估相結(jié)合的財(cái)政預(yù)算立法程序管理及審計(jì)監(jiān)督框架。總之，資金接受財(cái)政的監(jiān)督和管理，財(cái)政接受人大、審計(jì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

　　財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性表現(xiàn)在通過(guò)法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制保障手段，社會(huì)公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)，確保其符合公眾的根本利益。財(cái)政法規(guī)的制定不僅要通過(guò)一定的民意機(jī)構(gòu)來(lái)確認(rèn)，而且財(cái)政法規(guī)的實(shí)施也要接受相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督與制約。隨著公共財(cái)政的建立，百姓不僅會(huì)對(duì)財(cái)政收支運(yùn)作納入法制化軌道提出要求，還會(huì)對(duì)財(cái)政收支決策的科學(xué)化以及資金的使用效率提出更高的要求。具體而言，獲得財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等理財(cái)行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財(cái)，依法行政。

　　財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性要求政府從行政控制體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政要把公共管理的原則貫穿于財(cái)政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須解決的一大問(wèn)題是約束經(jīng)濟(jì)人的政府也要受約束。對(duì)于公民而言，“法不禁止即自由”，即法律只要不明文限制，公民就可以自由地進(jìn)行任何行為；而政府行為則不同，行政行為的基本規(guī)則是：“凡法律未允許的，都是禁止的”，法律的規(guī)定是政府行政權(quán)力的依據(jù)和界限，行政機(jī)關(guān)的行為越權(quán)無(wú)效。公共財(cái)政必須實(shí)行政府理財(cái)?shù)膽椪�化、法治化、民主化。推進(jìn)公共財(cái)政改革可以從根本上防范財(cái)政資金分配中的“暗箱操作”和使用過(guò)程中的截留挪用問(wèn)題，對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)部門(mén)依法行政，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。

　　若說(shuō)1994年的財(cái)稅體制改革搭起了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制框架。構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政框架，將是對(duì)1994年財(cái)稅改革的進(jìn)一步完善。公共財(cái)政的建立，不是簡(jiǎn)單地對(duì)現(xiàn)有財(cái)政管理體制的修補(bǔ)，也不是一般性的政府職能調(diào)整，而是建立一個(gè)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的現(xiàn)代政府模式。

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