從地方債務(wù)管理到加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)督，社會對目前預(yù)算法的修訂寄予了許多期待。北京大學(xué)法學(xué)院教授、全國人大委托項目《稅法通則》和《轉(zhuǎn)移支付法》等起草組組長劉劍文近日接受本報記者訪談，就預(yù)算法修訂進(jìn)行了前瞻性解讀。

　　建議一：考慮預(yù)算調(diào)整權(quán)和修改權(quán)歸位于人大

　　上海證券報：此前已經(jīng)開展了好幾年的預(yù)算法修訂工作，今年終于將有實質(zhì)性進(jìn)展，您對目前預(yù)算法的修訂有什么看法？

　　劉劍文：在討論預(yù)算法修訂時，我們首先應(yīng)該明確目前此輪預(yù)算法修訂究竟應(yīng)當(dāng)解決哪些問題。換句話說，就是修訂法律的目標(biāo)和價值是什么，財政部部長謝旭人此前的談話中對于當(dāng)前預(yù)算改革的方向，主要提出了加強(qiáng)預(yù)算公開、促進(jìn)預(yù)算覆蓋完整性以及加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管等幾個重點，應(yīng)該說此次修法主要也是體現(xiàn)這幾個要點。

　　此外，我們還應(yīng)當(dāng)關(guān)注修訂幅度的大小問題，現(xiàn)在究竟是要小改還是要大改？從此輪修法的現(xiàn)實條件來看，目前還不具備大幅改動的現(xiàn)實條件�，F(xiàn)在國務(wù)院討論通過的預(yù)算法草案只是講了一些原則性的問題，沒有涉及更深入的內(nèi)容。

　　上海證券報：在加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督方面，我們目前的預(yù)算法還有哪些可以完善的空間？

　　劉劍文：在目前不斷深化的改革過程中，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革間的聯(lián)結(jié)點就是財政體制改革。在預(yù)算權(quán)的配置上，我們現(xiàn)在的預(yù)算法中預(yù)算的編制是由政府行政機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)，而預(yù)算的審批是由立法權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但目前預(yù)算法框架中對于預(yù)算的調(diào)整權(quán)、預(yù)算的修改權(quán)和預(yù)算的決定權(quán)等的配置，都主要還是落在政府行政機(jī)關(guān)，未來主要在這方面可以進(jìn)一步探索，如何使預(yù)算權(quán)的配置更加有效，應(yīng)該重新考慮預(yù)算調(diào)整權(quán)和修改權(quán)歸位于人大的問題。

　　建議二：地方自主發(fā)債的限制不宜過大改動

　　上海證券報：社會目前對于地方債務(wù)關(guān)注度很高。此前預(yù)算法中規(guī)定，地方政府不能自主發(fā)債，您認(rèn)為未來預(yù)算法修訂后是否會對地方發(fā)債有新的表述？

　　劉劍文：允許地方發(fā)債必須是有條件的，為了要保持財政平衡和未來償還能力，必須要對其規(guī)模進(jìn)行控制。以前是說要經(jīng)過國務(wù)院同意，現(xiàn)在主要還是由財政部代發(fā)。最近謝旭人明確指出，2012年要繼續(xù)控制地方政府債務(wù)，因此目前條件下賦予地方自主發(fā)債的權(quán)利還是比較困難的，我國現(xiàn)在還沒有建立類似西方國家中允許地方政府破產(chǎn)的機(jī)制，因此如果地方政府未來償還能力出現(xiàn)問題，最后還是需要上級政府進(jìn)行接管。所以現(xiàn)在必須更多地考慮風(fēng)險問題。我認(rèn)為目前預(yù)算法對于地方自主發(fā)債的限制還不宜做出過大改動。目前還是解決預(yù)算公開等比較優(yōu)先、條件也更為成熟的問題更可行一些。

　　建議三：未來應(yīng)對財政超收追究責(zé)任

　　上海證券報：除了上述問題外，多年以來財政收入的連年超收也比較受到關(guān)注，您認(rèn)為如何從預(yù)算法的角度改善這個問題？

　　劉劍文：在超收收入方面，現(xiàn)在很多地方政府的偏向是超收越多越好，而很少有人、包括地方政府去思考超收收入的正當(dāng)性在哪里。原則上說只要由人大通過的預(yù)算，就是有法律效力和執(zhí)行力的，當(dāng)然很多時候由于存在許多不確定因素，應(yīng)該準(zhǔn)許預(yù)算有一定的彈性空間，比如可以規(guī)定在一個多大的公眾可接受范圍內(nèi)，允許實際財政收入和預(yù)算數(shù)的差異，我們是建議在5%的上下浮動范圍內(nèi)。

　　此外，未來還應(yīng)該對超收追究責(zé)任，當(dāng)然現(xiàn)在追究行政責(zé)任并不具備顯示條件，但還是有一些追究責(zé)任的方式可以考慮，比如超收的直接責(zé)任人應(yīng)該到人大去被問責(zé)，應(yīng)向人大解釋原因，通過施加壓力來提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。主要還是應(yīng)該從硬性規(guī)定上，讓各級政府建立法律范圍以外的超收收入必須受到遏制的意識。

　　另外，未來還應(yīng)當(dāng)考慮超收部分可以適當(dāng)退稅，第三種方式就是繼續(xù)完善推廣預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，現(xiàn)在地方還沒有穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，地方以后可以考慮借鑒中央的制度來建立調(diào)解基金制度。